Problemy rewindykacji dóbr kościelnych

„Największa afera korupcyjna w historii Polski” – tak Sojusz Lewicy Demokratycznej nazywa działalność Kościelnej Komisji Majątkowej. Tymczasem komisja rozpatrzyła już ponad 2800 wniosków, a zarzuty dotyczą zaledwie kilku, a więc około promila rozpatrzonych spraw. Ponadto żaden z zarzutów nie został dotąd potwierdzony.

Wedle sekretarza generalnego Konferencji Episkopatu Polski, biskupa Stanisława Budzika, obecny „zmasowany atak medialny na działania Komisji Majątkowej wiązać się może z politycznymi celami lub z chęcią wyłączenia autorytetu Kościoła z dialogu na ważne tematy społeczne i ludzkie”.

Historia

Sprawą oczywistą jest, że Kościół katolicki jak każda inna wspólnota czy instytucja, aby mógł działać, potrzebuje do pełnienia swojej misji oprócz wolności także i środków materialnych. W historii Kościoła wykształcił się specyficzny sposób gromadzenia i dysponowania tymi środkami – system beneficjalny. Przez wieki poszczególne instytucje kościelne wyposażane były w dobra materialne, przeważnie majątki ziemskie, które służyły na pokrycie ich potrzeb, a przede wszystkim umożliwiały szeroką działalność charytatywną bądź edukacyjną. System ten rozwijał się w Europie bez przeszkód do końca XVIII stulecia.

Zaburzyła go rewolucja francuska z 1789 r., gdy następowała konfiskata majątków kościelnych jako podpory „ancien regime”. Kiedy jednak w XIX w. monarchie absolutne odbudowały swoje znaczenie, to solą w oku dla nich była niezależność Kościoła. Każda z nich dążyła do pozbawienia Kościoła autonomii. Jednym ze środków była kontrola mechanizmów finansowania Kościoła. W Austrii na drodze polityki józefinizmu państwo przejmowało część kościelnych majątków, w zamian za to przyjmując obowiązek świadczeń na rzecz Kościoła, nawet w postaci pensji. Pozycja duchownego zbliżała się do urzędnika państwowego i miał go charakteryzować podobny stopień lojalności.

Na ziemiach polskich zaborcy dążyli do osłabienia Kościoła jako instytucji umacniającej polską tożsamość. Najsilniejsze represje miały miejsce z zaborze rosyjskim. Po powstaniu styczniowym skonfiskowano Kościołowi nieruchomości o wartości 400 mln rubli w złocie.

Po 1918 r., Kościół katolicki (występujący w trzech obrządkach: rzymskim, greckokatolickim i ormiańskim) posiadał 868 majątków o łącznej powierzchni 204 tys. 640 hektarów. Ten stan posiadania w okresie międzywojennym wzrósł – głównie na skutek zwrotu części zagarniętych dóbr – do 382 tys. 833 ha ziemi w 1939 r. Nieruchomości kościelne stanowiły 9, 6 proc. ziemi w kraju.

Komunistyczne konfiskaty

Na skutek zmian terytorialnych po II wojnie światowej Kościół utracił bezpowrotnie dobra na terenach zagarniętych przez ZSRR. Na pozostałym obszarze władze przystąpiły do konfiskaty po kilku latach, chcąc w pierwszym rzędzie rozprawić się z konkurencyjnymi nurtami politycznymi. Mianowany przez sowietów tzw. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego ograniczył się do przejęcia lasów stanowiących własność instytucji kościelnych. Atak nastąpił w końcu lat czterdziestych. Pierwszym krokiem była likwidacja dzieł charytatywnych. Ustawa z 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia upaństwowiła kościelne szpitale. 8 stycznia 1951 r. przejęto kościelne apteki. 23 stycznia 1950 r. poddano pod państwowy zarząd majątek Caritas.

20 marca 1950 r. Sejm przyjął „ustawę o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom oraz Funduszu Kościelnym”. Stanowiła ona, że upaństwowieniu bez odszkodowania podlegać będą grunty rolne Kościoła i innych związków wyznaniowych. Wyjątkiem miały być gospodarstwa proboszczowskie o powierzchni do 50 ha. oraz do 100 ha na tzw. ziemiach odzyskanych. Ponadto Episkopatowi, który podpisał porozumienie z rządem 14 kwietnia 1950 r., udało się wynegocjować pozostawienie po 5 ha dla każdego domu zakonnego, po 50 ha dla biskupów diecezjalnych oraz po 20 ha dla seminariów. Wyłączone od konfiskaty miały być też budynki kościelne.

Konfiskowano jednak zazwyczaj wszystko. Zabrano Kościołowi od 90 do 155 tys. ha. W jego posiadaniu pozostało 32 tys. 699 ha: parafii 30 tys. 268 ha, zakonów 2 tys. 214 ha. W dwa lata później skonfiskowano majątek fundacji i stowarzyszeń religijnych. W kolejnych latach władze odbierały budynki w ramach np. „laicyzacji szkolnictwa”.

Ustawa o dobrach martwej ręki stanowiła, że dochody płynące z przejętego majątku miały być przekazywane na rzecz powołanego „Funduszu Kościelnego”. Był to zapis martwy, gdyż nie oszacowano wysokości tych dochodów. Od tego czasu budżet państwa przekazuje Funduszowi na drodze decyzji politycznej określone kwoty.

Częściowa rewindykacja po roku 1989 

W 1989 r. państwo zadeklarowało wolę naprawienia krzywd. Znalazło to wyraz w ustawie z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, w której znalazł się rozdział nt. regulacji spraw majątkowych. W tym celu utworzono Komisję Majątkową.

Pracę Komisji regulowały: „Zarządzenie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z 8 lutego 1990 r. w sprawie trybu postępowania regulacyjnego” oraz „Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych”.

W późniejszych latach zostały powołane analogiczne komisje dla innych Kościołów: Komisja Regulacyjna ds. Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, Komisja Regulacyjna ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich, Komisja Regulacyjna ds. Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz Międzykościelna Komisja Regulacyjna rozpatrująca roszczenia innych związków wyznaniowych.

Często podnoszony jest zarzut, że fakt istnienia Komisji Majątkowej oznacza znaczne uprzywilejowanie Kościoła katolickiego. Zarzut ten nie jest zgodny z prawdą, gdyż po pierwsze inne związki wyznaniowe i wspólnoty religijne korzystają dokładnie z tych samych praw, a poza tym Kościoły moja odzyskać dokładnie to, co każdy inny podmiot, mianowicie nie to, co utraciły, lecz to, co komuniści zabrali im w sprzeczności z uchwalonymi przez siebie samych ustawami.

Co można było odzyskać?

Przedmiotem postępowania przed Komisją Majątkową mogły być tylko nieruchomości zagarnięte z ominięciem komunistycznego prawa. Dodatkowo postępowaniem regulacyjnym mogły zostać objęte nieruchomości kościelne, jeżeli zostały wywłaszczone, a odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie zostało podjęte. Jeśli chodzi o majątek stowarzyszeń kościelnych lub zgromadzeń bezhabitowych, przedmiotem postępowania mogły być te dobra, które zostały przejęte na drodze rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej z 10 marca 1950 r. o likwidacji tych stowarzyszeń. Postępowanie dotyczyć mogło także upaństwowionych nieruchomości fundacji kościelnych jak i mienia kościelnych osób prawnych upaństwowionego po 1948 r. w trybie egzekucji zaległości podatkowych. Postanowiono, że regulacja nie może naruszyć praw nabytych przez osoby trzecie. W takich wypadkach postanowiono przydzielać mienie zastępcze lub wypłacać odszkodowanie. Wprowadzono jednak istotne ograniczenie – dany podmiot kościelny mógł odzyskać nieruchomość o powierzchni do 50 ha, niezależnie od skali dokonanego zaboru.

Jak pracuje Komisja Majątkowa?

Członkowie Komisji Majątkowej wyznaczani są na zasadzie parytetu przez stronę rządową i kościelną – po sześciu. Ze strony rządu robi to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a Kościoła Sekretarz Episkopatu. Członkowie Komisji pracują w trzech zespołach orzekających. Obsługę administracyjną Komisji zapewnia Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komisja nie wchodzi w skład Ministerstwa, stąd minister spraw wewnętrznych nie jest organem nadzorującym jej działalność. Komisja Majątkowa jest niezależnym bytem prawnym i jedynym organem kompetentnym do przeprowadzenia wspomnianych uregulowań. Postępowanie regulacyjne– wedle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19992 r. ma charakter „quasi mediacyjno-polubownego” postępowania między państwem a osobami prawnymi Kościoła.

Stroną postępowania jest poszkodowana instytucja kościelna, która przedstawia roszczenie do Skarbu Państwa. Najprostszym rozwiązaniem jest dobrowolna ugoda. Komisja może zatwierdzić ugodę między stronami, której nadaje klauzulę wykonalności. Jeśli strony nie są w stanie dojść do ugody, to komisja jest zobowiązana do wydania orzeczenia.

„Ugoda lub orzeczenie zobowiązuje podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego do oddania zagrabionej nieruchomości lub wydania mienia zamiennego. Gdy możliwe jest oddanie nieruchomości wprost, tzn. oddajemy tę samą nieruchomość, którą kościelna osoba prawna utraciła i sprawa jest stosunkowo prosta” – Wyjaśnia ks. prof. Dariusz Walencik, członek Komisji Majątkowej.

Natomiast, gdy dana nieruchomość nie jest możliwa do odzyskania, wówczas winno być przyznane mienie zamienne lub odszkodowanie pieniężne. Nieruchomości zamienne przyznane mogą być z zasobu Skarbu Państwa lub zasobu jednostek samorządu terytorialnego, w których władaniu lub na których terenie znajdują się nieruchomości będące przedmiotem postępowania regulacyjnego. Natomiast odszkodowanie pieniężne wypłaca Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Finansów.

„Obowiązek wskazania nieruchomości zamiennych nie ciąży na wnioskodawcy, ale na podmiocie działającym w imieniu Skarbu Państwa, np. staroście, Agencji Nieruchomości Rolnych lub działającym w imieniu jednostek samorządu terytorialnego, np. wójcie, prezydencie miasta. Podmioty te powinny znaleźć mienie zastępcze, przygotować niezbędne dokumenty, w tym wycenę nieruchomości i wreszcie przekazać te propozycje wnioskodawcy” – wyjaśnia ks. Walencik.

W przypadku kiedy stanowiska członków Komisji strony kościelnej i rządowej są rozbieżne, to następuje „nieuzgodnienie stanowisk”. Wnioskodawca nic nie otrzymuje od Komisji, ale może w ciągu sześciu miesięcy wnieść sprawę do sądu, który ją rozstrzygnie, analogicznie jak wobec każdego innego podmiotu.

Przepisy powołujące Komisję Majątkową mówią ponadto, że każdy wniosek powinien być załatwiony w okresie nie dłuższym niż trzy miesiące, a w sprawach skomplikowanych okres ten wynosi do 6 miesięcy. Praktyka jest inna, wiele spraw nie jest załatwianych latami.

Co odzyskano?

Do Komisji Majątkowej złożone zostały 3063 wnioski. Do rozpatrzenia pozostały jeszcze 215 spraw. Zgłoszone sprawy zakończyły się:

Zatwierdzeniem 1486 ugód przywracających lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym, wydaniem 990 orzeczeń przywracających lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym, 666 postępowań zakończono odrzuceniem lub oddaleniem wniosku, bądź też umorzeniem postępowania przed Komisją Majątkową. W 132 postępowaniach Zespoły Orzekające nie uzgodniły orzeczenia w sprawie informując strony, iż w terminie 6 miesięcy mogą wystąpić o rozstrzygnięcie sprawy w drodze postępowania administracyjnego bądź sądowego.

W toku dotychczas zakończonych postępowań regulacyjnych Zespoły Orzekające Komisji Majątkowej przekazały kościelnym osobom prawnym nieruchomości o łącznym obszarze około 60 tys. hektarów oraz rekompensatę i odszkodowania w wysokości ponad 100 mln zł.

Roszczenia, które nie zostały do tej pory zaspokojone szacuje się na dalsze 4 tys. hektarów. Przeważnie przekazywane były nieruchomości rolne, leśne (ok. 1,5 tys.), zabudowane (przedszkola, szkoły, domy pomocy społecznej), itd.

W sumie – w świetle szacunków – Kościół odzyskał dotąd niecałe 20 % zagarniętych nieruchomości.

Blokada prac Komisji

Działalność Komisji Majątkowej niemal od samego początku napotkała na nieprzewidziane przeszkody. Wielokrotnie w latach 90-tych – choć bezskutecznie – jej prace próbował zablokować klub SLD, drogą różnych działań w Parlamencie.

Niezależnie od tego, orzeczenia Komisji Majątkowej są od lat blokowane na różnych szczeblach administracji. ”Dochodzi do kuriozalnych sytuacji – mówi ks. Walencik – np. wójt jakiejś gminy stwierdza, iż gmina ta nie dysponuje żadnymi nieruchomościami, które mogłyby stanowić mienie zamienne. Podobnie wypowiada się starosta. Komisja zwraca się więc, zgodnie z prawem, do Agencji Nieruchomości Rolnych. Agencja odpowiada: nie mamy ziemi, niech Minister Finansów płaci odszkodowanie. Na to pełnomocnik Ministra Finansów odpowiada, że nie ma pieniędzy, gdyż jest kryzys i to najpierw ANR jest zobligowana do wskazania nieruchomości zamiennych, a dopiero na samym końcu Minister Finansów do wypłaty odszkodowania. Kółko się zamyka”.

Takie działanie organów państwa prowadziło często do konfliktów Komisji z samorządami. „Kiedy zapadała decyzja o powstaniu Komisji Majątkowej w 1989 r. – nie było samorządów, dlatego nie uwzględniono ich jako partnera w postępowaniu. Jednak w późniejszych latach na mocy ustaw tworzących samorządy, państwo przekazało im znaczną część swoich gruntów, jakie znajdowały się na terenach poszczególnych miast czy gmin. Jednak niektóre z tych gruntów zostały już zgłoszone wcześniej w Komisji Majątkowej jako roszczenia podmiotów kościelnych. Tak było np. w Krakowie. W ustawie samorządowej jest zapis, że w takich przypadkach samorząd staje się uczestnikiem postępowania regulacyjnego przed Komisją. Na samorząd spadają te same obowiązki jakie miał Skarb Państwa. Samorząd danego miasta czy gminy winien więc oddać to, co zostało zabrane lub dostarczyć mienie zamienne” – wyjaśniała w rozmowie z KAI były współprzewodniczący Komisji Majątkowej ks. Mirosław Piesiur.

Komisja więc – w sytuacji, kiedy państwowa agencja nie wyznaczyła gruntu zamiennego za skonfiskowaną nieruchomość – ma prawo zgodnie w wolą wnioskodawcy przyznać mu wskazaną nieruchomość jako mienie zastępcze. „W momencie gdy zdesperowany wnioskodawca kościelny znajdzie nieruchomość zamienną np. wystawioną do sprzedaży, zgromadzi dokumentację i w Komisji Majątkowej otrzyma ją jako odszkodowanie w postaci mienia zamiennego, to wtedy prezydent, burmistrz lub wójt z oburzeniem tłumaczą opinii publicznej, że oto Kościół zagarnął taki a taki teren” – tłumaczy ks. Piesiur.

W ten sposób np. w 2006 r. Komisja przyznała zakonowi cystersów siedem działek o wartości 24 mln złotych. Była to częściowa rekompensata za 300 hektarów ziemi zabranej cystersom, na których pobudowano Nową Hutę. W odpowiedzi na to prezydent Krakowa, Jacek Majchrowski zapowiedział skierowanie tej sprawy do sądu. Podobne przypadki miały miejsce gdzie indziej, wywołując burzę medialną.

Zaniżanie wartości gruntów?

Szeroko lansowany jest zarzut o zaniżaniu wartości gruntów, które były przyznawane przez Komisję Majątkową jako rekompensaty za utracone mienie. „Tymczasem – wyjaśnia ks. prof. Walencik – komisja nie oceniała nigdy wartości gruntów, tylko opierała się na operatach szacunkowych (wycenach) sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców majątkowych. Biegli ci nie byli angażowani bądź wyznaczani przez Komisję, gdyż nie ma ona takich uprawnień, lecz przez poszczególnych uczestników postępowania, zwłaszcza przez podmioty kościelne. MSWiA jako instytucja zapewniająca obsługę kancelaryjno-biurową Komisji nie dysponuje środkami na sporządzanie operatów, dlatego sporządzają je sami uczestnicy, zwłaszcza wnioskodawcy”.

Zarzuty te w istocie dotyczą dwóch spraw, rzekomo zaniżonych wycen gruntów w Białołęce oraz w Świerklańcu na Śląsku.

„O ile mi wiadomo z przekazów medialnych, to gliwicka prokuratura przedstawiła zarzuty rzeczoznawcy, bo – zdaniem śledczych – zaniżył wartość trzech działek. Chodzi o nieruchomości położone w Zabrzu. Zarzuty tejże prokuratury odnoście do zakupu gruntów w Świerklańcu nie dotyczą bynajmniej fałszowania ich wartości, lecz braku uprawnień do zakupu ziemi rolnej przez nabywcę, który nie spełniał wymaganych przez prawo kryteriów, czyli dotyczą poświadczenia nieprawdy w dokumentach i posługiwania się nimi przez nabywcę w czasie transakcji z kościelną osobą prawną” – wyjaśnia ks. prof. Walencik.

„Z kolei Prokuratura Okręgowa w Warszawie postawiła zarzuty poświadczenia nieprawdy w dokumentach dotyczących orzeczenia Komisji Majątkowej przekazującego nieruchomości w Białołęce, ale nie dotyczą one wyceny tychże nieruchomości. Niemniej prokuratura zleciła biegłym rzeczoznawcom ponowną ich wycenę, ale jej wyników jeszcze nie znamy. Tak więc do tej pory prokuratura zakwestionowała jeden operat szacunkowy. Musimy poczekać na wyrok sądu, który oceni czy są to tylko zarzuty medialne czy rzeczywiście dochodziło do nieprawidłowych wycen nieruchomości” – informuje ekspert.

Rzekoma „niekonstytucyjność” Komisji Majątkowej

Często wysuwane są zarzuty, że działalność Komisji Majątkowej jest niekonstytucyjna, gdyż nie istnieje tryb odwoławczy. Zostało to nawet zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego.

Aby zrozumieć ten problem, trzeba spojrzeć wstecz, na genezę powstania Komisji Majątkowej. Podstawę prawną jej działania stanowi przecież ustawa państwo – Kościół z 1989 r. A tymczasem konieczność dwuinstancyjności postępowań sądowych została wprowadzona dopiero w 8 lat później, na mocy Konstytucji z 1997 r.

Jednak nawet dzisiejszy system prawny przewiduje możliwość postępowań jednoinstancyjnych. „Wskazać można na przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące sądu polubownego. Od wyroków zapadających w takim postępowaniu, o ile strony w umowie nie ustaliły inaczej, nie przysługuje odwołanie. W postępowaniu regulacyjnym zapis na sąd polubowny ma formę ustawową, a jego stronami są dwa podmioty publicznoprawne: państwo polskie i Kościół katolicki w Polsce” – wyjaśnia ks. Walencik.

Co dalej?

Episkopat do kilku lat wysuwa postulat jak najszybszego zakończenia prac Komisji Majątkowej i przekazania nie rozstrzygniętych spraw na normalną drogę sądową. Tam prawdopodobnie zostałyby one załatwione znacznie szybciej.

„Wokół Komisji Majątkowej powstało tak wiele nieporozumień, że Episkopat pragnie jak najszybciej zakończyć jej działalność. Nawet jeżeli w Komisji nie da się rozstrzygnąć wszystkich trudnych przypadków, można przekazać do rozstrzygnięcia niezawisłemu sądowi. Byłoby to bardziej normalne – dla Kościoła i dla państwa” – mówił przed kilkoma dniami bp Stanisław Budzik.

Jednakże decyzja o zakończeniu prac komisji musi zapaść na odpowiednim szczeblu państwowo-kościelnym i być zaakceptowana przez obie strony. Mogłaby zapaść np. na Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu. Niedawne deklaracje marszałka Sejmu Grzegorza Schetyny, stwarzają nadzieję na takie rozwiązanie.