Oświadczenie Rady Społecznej przy Arcybiskupie Poznańskim w kwestii stosowania zasady pomocniczości w życiu publicznym

Rok: 2024
Autor: Rada Społeczna przy Arcybiskupie Poznańskim

1. Rada Społeczna przy Arcybiskupie Poznańskim zajmowała się już kwestią zasady pomocniczości.

Zasadę pomocniczości powołano w preambule Konstytucji RP, określając ją : „jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”.

Zasada pomocniczości, zwana także zasadą subsydiarności powołana jest także w wielu dokumentach UE, regulując jej  funkcjonowanie oraz relacje z państwami i narodami członkowskimi, ale nie została tam zdefiniowana, co utrudnia jej zrozumienie. Jednak jej treść szczegółowo opisano w nauce społecznej Kościoła katolickiego.

Magisterium Kościoła umieszcza ją wśród innych zasad tworzących ład społeczny, zwłaszcza zasady poszanowania dobra wspólnego, praw człowieka, solidarności, sprawiedliwości i miłości społecznej. Wskazano, że w myśl zasady pomocniczości należy pozostawić poszczególnym osobom i strukturom społecznym możliwie jak najwięcej spraw, które mogą one same rozwiązać, a struktury wyższe mają się zajmować tylko sprawami, których nie są w stanie wykonać struktury niższe i poszczególne osoby. W encyklice Piusa XI „Quadragesimo anno” z 1931 r., wskazano, że nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje najwyższe prawo filozofii społecznej: „co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełniać i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać” (por.: Dokumenty nauki społecznej Kościoła, Rzym – Lublin 1987, cz. I, s. 85).

W poprzednich oświadczeniach Rady podkreślono w szczególności, że życie społeczne traci swój wyraz, jeżeli wszystkie obowiązki, które powinny należeć do różnych niższych struktur społecznych, przechodzą na państwo, przygniatając je nadmiarem zadań i ciężarów. Zatem zasada pomocniczości scala w sobie zasadę prymatu osoby ludzkiej, zasady praw człowieka oraz zasadę prymatu mniejszych społeczności przed większymi w procesie realizacji zadań publicznych.

2. Warto podnieść obecnie i dalsze zagadnienia, związane z tą zasadą. Przede wszystkim, jest ona pochodną zasady wzajemności świadczeń. Wymiana świadczeń pomiędzy państwem a niższymi strukturami społecznymi, spełniać powinna kryterium wzajemności. Zasada wymiany świadczeń wzajemnych: „do ut des” jest najgłębszą podstawą relacji między ludźmi. W prawie prywatnym uzasadnia dobrowolne , umowne świadczenia wzajemne  i adekwatne  dla stron.  Natomiast w prawie publicznym wyraża się ona w powierzeniu  urzędnikom państwowym  lub samorządowym kompetencji do decydowania o obowiązkach obywatela względem państwa, ale w zamian za zapewnienie społeczeństwu harmonijnej egzystencji, w osiągalnym praktycznie stopniu.

Z natury życia społecznego, którego fundamentem są z jednej strony zarówno więzi rodzinne, przyjaźni lub sympatii czy miłości, jak i, z drugiej strony, urazy, niechęci, a miejscami i nienawiści, wynika jednak nieosiągalność, utopijność ścisłej realizacji „czystego” modelu odniesień między władzą  państwową  a społeczeństwem w oderwaniu od tych rzeczywistych więzi. Dodatkowo, z istoty rzeczy, sfera mentalna, dotycząca motywacji każdego z uczestników tych złożonych interakcji jest, i pozostanie w większej części, zupełnie niedostępna dla otoczenia. Ta, znana dobrze już od starożytności wiedza o naturze ludzkiej, uzasadnia po pierwsze konieczność silnej, instytucjonalnej kontroli umów wzajemnych przez sądy, a po drugie ograniczenie działalności urzędników, poprzez mechanizm ich kadencyjności. Współcześnie uzupełniono ten system elementami powszechnej, społecznej informacji i kontroli, dotyczącej postępowania urzędników.

Odnosi się to zwłaszcza do przeciwdziałania nieprawidłowemu konceptowi funkcjonowania władzy państwowej, polegającemu na umyślnym odwróceniu hierarchii jej celów  i przypisaniu  państwu przymiotu bezwzględnego prymatu, a nie pomocniczości. Jednak państwo to o wiele więcej niż sama struktura  urzędników, ponieważ służą oni tylko społeczeństwu, jako najważniejszemu składnikowi państwa.

3. Zasada pomocniczości pozwala korygować zjawisko wypaczania się nowożytnych, europejskich demokracji, których większość społeczeństw ma bardzo krótkie doświadczenie republikańskie. Pierwsza Rzeczypospolita ma w tym zakresie ponad pięćsetletnią tradycję, lecz wiele innych krajów bardzo późno , bo w XIX czy dopiero w XX w., odeszło od systemu scentralizowanych, autokratycznych monarchii. W tych krajach „nowej demokracji”, dla ostatecznego społecznego przyswojenia, jako oczywistości, tego, iż to nie obywatel służy państwu, lecz to ono ma służyć społeczeństwu, potrzebny będzie jeszcze zapewne dłuższy czas. Chodzi tu zwłaszcza o zrozumienie tego, że nowe formy władzy publicznej, także na szczeblu struktur międzynarodowych, nie przejmują miejsca monarchy, po to aby kontynuować  w istocie formy i metody jego postępowania, ale mają tylko służyć społeczeństwu. Odbudowania i przypomnienia wymagają tutaj cenne, wielowiekowe doświadczenia samorządności lokalnej, zwłaszcza miejskiej, żywe w dawnych wiekach w wielu miastach i gminach Europy. Konsekwentnego wsparcia i dalszego rozwoju wymagają także liczne inicjatywy i struktury oddolne w zakresie woluntariatu, edukacji obywatelskiej, lokalnych inicjatyw gospodarczych czy agrotechnicznych.
4. Obecnie zarówno w życiu Polski jak i Europy, pasują się ze sobą dwa nurty, mające zresztą wiele pośrednich postaci. Z jednej strony, niestety, żywe jest nadal przekonanie o zasadności budowania „wertykalnej”, scentralizowanej piramidy urzędniczej: sprawnej, choć przytłaczającej władczo liczne przejawy samodzielnego funkcjonowania obywateli. W myśl odmiennej koncepcji struktura władzy państwowej  rozumiana jest jako twór horyzontalny, „płaski”, bliski obywatelom i pomagający im w ich samodzielnej aktywności. Jednak od wieków znana jest też siła, zwłaszcza militarna, tej pierwszej postaci państwa oraz trudności w szybkiej mobilizacji zasobów jego drugiej formy.

Organizacja  państwa  ma jednak charakter wtórny wobec społeczeństwa, ponieważ to ono je  wytwarza i legitymizuje. Doświadczenie Rzeczypospolitej jest szczególne, ponieważ wykształcone u nas tradycje republikańskie zostały skonfrontowane podczas zaborów z modelem potężnej administracji państw totalitarnych. Nie zdołały one jednak nigdy uzyskać i utrzymać moralnej przewagi, uzasadniającej posłuszeństwo obywatelskie. Legło to u podstaw permanentnych zrywów powstańczych lub organicznego budowania własnych struktur, niezależnych od administracji zaborców. Sytuacja ta powtórzyła się w okresie dominacji imperium sowieckiego. Wiele wskazuje także na to, że i obecnie scentralizowany model unijnej, coraz bardziej rozbudowywanej, „wertykalnej” struktury administracyjnej , w oczach wielu raczej nie spełnia oczekiwań  w obecnym kształcie, jako niezbyt sprawnej.

Koncepcja władcy lub systemu władzy, jako sługi społeczeństwa, które go wybrało wyłącznie zgodnie ze swoimi, a nie jakimikolwiek jego aspiracjami, nie jest jednak nadal oczywista w świadomości wielu społeczeństw europejskich, którym dyktatura silnej władzy towarzyszyła przez długie wieki. Przyswojenie sobie jako rzeczy naturalnej faktu, że  prezydent, premier i ich ministrowie, a w istocie cała administracja  w państwie to jedynie czasowi słudzy społeczeństwa, jako ich chlebodawcy, jest trudne i wymaga czasu wielu pokoleń .

Zasada pomocniczości, jest także wyrazem służebnej, konstytutywnej cechy organizacji  władzy państwowej. Nie do pomyślenia w tej koncepcji jest, aby jakikolwiek urzędnik czynił więcej niż to jest konieczne i ściśle zgodne z jego zakresem uprawnień . Jednak tendencja do zawłaszczania państwa przez urzędników jest zjawiskiem tyleż szkodliwym, co i dobrze opisanym przez historyków i politologów. Nie można jednak dopuścić, aby przybrało ono postać jawnej, nieubłaganej praktyki, czasem nawet aroganckiej, niepisanej reguły, która w praktyce legitymizować ma  skrywaną dyktaturę wąskiej oligarchii.

5. Funkcje wewnętrzne i zewnętrzne państwa muszą być zróżnicowane w procesie harmonizowania zasady pomocniczości z zasadą ekwiwalentności. Na zewnątrz państwo ma strzec zasady ekwiwalentności w obrocie międzynarodowym. Świadczenie dokonywane kosztem jednego państwa (a zatem społeczeństwa) na rzecz drugiego państwa powinno być zawsze połączone z innym, odpowiednim świadczeniem lub zobowiązaniem się do wyrównania rachunku w przyszłości.

W wymiarze wewnętrznym natomiast najważniejsza jest dbałość o proporcjonalność świadczeń publicznych obywateli (zwłaszcza podatków) do zakresu udostępnienia im do korzystania wspólnej infrastruktury państwowej (dróg, mostów i innych urządzeń). Dotyczy to także świadczeń społecznych, zwłaszcza ochrony zdrowia i edukacji. O kierunku i treści nauczania współdecydować powinny struktury lokalne, uwzględniając polskie tradycje Komisji Edukacji Narodowej oraz chrześcijańskie korzenie naszej kultury.

Infrastruktura państwa, budowana i utrzymywana ze świadczeń zdyscyplinowanej, większości, nie może być wykorzystywana  przez wpływową mniejszość, dokonującą  różnych manipulacji i unikającą  płacenia podatków i innych danin, które powinny być proporcjonalne do czerpanych przez nią korzyści z jej użytkowania.

Przeoczenie zapewnienia ekwiwalentności świadczeń rozzuchwala zarówno w relacjach wewnętrznych w państwie, między poszczególnymi obywatelami, jak i między obywatelem a podmiotami komercyjnymi, zwłaszcza dużymi korporacjami, a także nawzajem pomiędzy podmiotami indywidualnymi albo zbiorowymi a państwem.

Utrata skutecznej kontroli państwa nad procesem wymiany wzajemnych świadczeń jest szkodliwa, ponieważ sprzyja nadmiernemu, niekontrolowanemu  wzrostowi wpływów nielicznych oraz pogorszenia sytuacji nieporównanie liczniejszych (czyli „oligarchizacji” państwa). Stanowi to zaprzeczenie republikańskiego, powszechnego charakteru demokracji.

Szczególnie niebezpieczne jest systemowe utrwalenie się nadmiernej nieadekwatności świadczeń między państwem i jego zasobami, a grupą oligarchów, którzy zamiast podlegać suwerennej decyzji urzędników, w rzeczywistości ich kontrolują i decydują za nich, uzyskując tylko formalne zatwierdzenie swoich decyzji. Rozbudowana nadmiernie administracja  państwowa nie tylko nie wspomaga tutaj większości społeczeństwa, ale staje się dla niego uciążliwa, służąc znacznie węższej grupie wpływu. Szkodzi to także rozwojowi samorządów lokalnych, które nadto podlegają zbyt daleko idącej wymianie przy okresowych zmianach układu sił politycznych.

6. Wykorzystanie dostępu do systemu administracji w celu bezpośredniego uzyskania publicznych środków majątkowych jest tylko słabszą, finansową postacią korupcji. Bardziej szkodliwe jest budowania przez wąskie grupy wpływu, utrwalonego, stałego mechanizmu dostępu nie tylko do materialnych środków publicznych, ale i możliwości niematerialnego oddziaływania na świadomość społeczeństwa za pomocą tych środków publicznych.

Korupcja w tej sferze świadczeń niematerialnych, zwłaszcza środków publicznego przekazu czy systemu świadczeń edukacyjnych, jest bardziej szkodliwa, ponieważ organizacja  państwowa wykorzystywana jest tutaj bezpośrednio dla zapewnienia wąskim grupom jak najszerszego dostępu do systemu dystrybucji świadczeń niematerialnych, a także do modyfikowania tego systemu (materialnego lub  niematerialnego), zgodnie z celami małych grup wpływu, realizującymi swoje interesy.

Ta podskórna, oligarchiczna struktura jest w istocie nielegalna, charakteryzując się deprecjonowaniem prawa.

Tolerowanie tego zjawiska prowadzi jednak z czasem wprost do nadmiernego rozwarstwienia społeczeństwa i do „wtórnej”, sformalizowanej już postaci dyktatury, czyli jeszcze gorszego, bardziej wyrafinowanego wyzysku i kumulacji środków w gestii nielicznych, także w aspekcie międzynarodowym,  również na szczeblu UE. Sprzyja temu postępująca deprecjacja systemów prawnych poszczególnych krajów, w tym ich konstytucji, a także ingerowanie w aktywność na najniższych szczeblach organizacji samorządowych i społecznych.

Wreszcie nadmiar tych środków umożliwia z czasem realizację celów obiektywnie zbędnych, szkodliwych dla społeczeństwa, a nawet podejmowania wręcz „fantasmagorycznych” przedsięwzięć.

Wnioski.

Organizacje wyższego szczebla nie powinny ograniczać organizacji szczebla niższego, tłumiąc samodzielną inicjatywę grup społecznych niżej położonych i doprowadzając do ich inercji. Odbieranie praw tym niższym strukturom powoduje ich „martwienie”,  natomiast stosowanie zasady pomocniczości pozwala utrzymać ich żywotność. Dodatkowym negatywnym czynnikiem jest na tym polu zbyt gwałtowny proces wprowadzania zmian, także rynkowych. Powodują one np. gwałtowne pogorszenie sytuacji rolników, nie mogących się przeciwstawić szerokiemu  importowi  produktów z innych kontynentów.

Wskazane nieprawidłowości należy nieustannie korygować w zarodku, poprzez przywracanie naruszonych i konserwowanie działających, szczegółowych, zwłaszcza prawnych, mechanizmów kontroli społecznej nad zasadami i kierunkami dystrybucji środków materialnych i niematerialnych oddanych przez społeczeństwo do dyspozycji państwa. Ważne są także na tym polu działania edukacyjne, uświadamiające ten stan rzeczy i inicjowanie społecznej, szerokiej dyskusji.

Poznań 05.09.2024 r.

Podpisali: dr hab. med. Szczepan Cofta, ks. prał. dr Paweł Deskur (sekretarz), prof. dr hab. Marek Figlerowicz, prof. dr hab. med. Janusz Gadzinowski, prof. dr hab. Anna Grzegorczyk, prof. dr hab. Tomasz Jasiński, prof. dr. hab. inż. Tomasz Łodygowski, prof. dr hab. Roman Słowiński,  prof. dr hab. Tomasz Sokołowski, prof. dr hab. Tomasz Szwaczkowski, dyr. Przemysław Terlecki, prof. dr hab. Jan Węglarz (przewodniczący).