Komisja Majątkowa działała zgodnie z prawem

Prof. dr hab. Dariusz Walencik i dr Krzysztof A. Wąsowski wykazują, że prof. Ewa Łętowska, popularyzująca pogląd, że nieruchomości oddane przez gminy osobom prawnym Kościoła katolickiego w ramach postępowania przed Komisją Majątkową po wejściu w życie Konstytucji RP zostały przekazane bez podstawy prawnej, wywodzi swą opinię z błędnych przesłanek.

A oto pełna treść analizy przekazanej KAI:

Od kilku tygodni Ewa Łętowska popularyzuje pogląd (publikacje ukazały się na łamach GW, Rz i PiP), że nieruchomości oddane przez gminy osobom prawnym Kościoła katolickiego w ramach postępowania przed Komisją Majątkową (KM) po wejściu w życie Konstytucji RP zostały przekazane bez podstawy prawnej, jedyną było bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny (TK). Zdaniem prof. Łętowskiej podstawą taką nie było „rozstrzygnięcie Komisji Majątkowej wydane w postępowaniu, w którym gminy nie uczestniczyły i które nie było adresowane do gmin. Te ostatnie miały je wykonać – jednak nie dlatego, że były jego adresatem, lecz dlatego, że obligował je do tego przepis prawa mówiący o tym, że gmina ma wydzielić stosowne grunty i je wydać”. W konsekwencji po orzeczeniu TK podstawa prawa świadczenia odpadła i zgodnie z art. 410 § 2 k.c. świadczenie jest nienależne, a tym samym kościelne osoby prawne bezpodstawnie się wzbogaciły kosztem gmin.

Błędne przesłanki

Samo wnioskowanie byłej sędzi TK oparte o konstrukcję art. 410 § 2 k.c. wzbudza nasze szczere uznanie, dla cywilistycznego kunsztu Autorki, jednakże zostało ono oparte na błędnych przesłankach. Po pierwsze, analiza akt Komisji Majątkowej i podjętych przez nią rozstrzygnięć wyraźnie dowodzi, że gminy były obligatoryjnym uczestnikiem postępowań w sytuacji, gdy utracona przez kościelną osobę prawną nieruchomość znajdowała się w ich zasobach. Co prawda w niektórych przypadkach rozstrzygnięcia KM zapadały na posiedzeniach bez udziału uczestników postępowania, tzw. posiedzeniach niejawnych. Jednakże czym innym jest nie branie udziału w postępowaniu, a czym innym nie uczestniczenie w posiedzeniu KM, w czasie którego po rozpatrzeniu materiału dowodowego i zapoznaniu się ze stanowiskami uczestników następowało rozstrzygnięcie sprawy. Zresztą taki sposób procedowania KM był zgodny z przepisami zarządzenia (niekwestionowanego przez TK) normującego szczegółowy tryb postępowania regulacyjnego (§ 18 ust. 1), a w wielu przypadkach następował na wniosek uczestników postępowania, w tym gmin. Znamiennym jest także fakt, iż w większości postępowań gminy zawierały ugody z kościelnymi osobami prawnymi (75% rozstrzygnięć KM to ugody zawarte pomiędzy uczestnikami postępowań), uznając zasadność ich roszczeń. Ponadto w kilkudziesięciu przypadkach gminy zaspokoiły roszczenia kościelnych osób prawnych w sposób nie przewidziany w przepisach rozporządzenia RM, mianowicie wypłacając rekompensatę pieniężną w zamian za wycofanie przez kościelną osobę prawną wniosku. Podstawą tego typu świadczenia, jak i w każdym innym przypadku były przepisy ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, obowiązujące w momencie wydawania rozstrzygnięć przez KM.

Po drugie, aktem obligującym gminy do przekazania nieruchomości kościelnej osobie prawnej było rozstrzygnięcie KM wydane w postępowaniu regulacyjnym na podstawie przepisów ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego. I znów analiza materiałów źródłowych KM niezbicie dowodzi, że nigdy przepis uchylonego przez TK rozporządzenia, względnie blankietowy przepis ustawy wyznaniowej (art. 63 ust. 9) w związku, z którymś z przepisów rozporządzenia nie stanowił podstawy prawnej transferu nieruchomości z zasobów gmin i innych uczestników postępowania na rzecz kościelnych osób prawnych, co słusznie zauważył TK w konkluzjach wyroku z 8 czerwca 2011 r.

Tak więc rozporządzenie RM, jedynie ograniczało – jak słusznie podkreśla TK – „zakres luzów decyzyjnych przy przyznawaniu tych nieruchomości z majątku gminnego przez Komisję Majątkową.

Przepisy te działały zatem na korzyść gmin”. Innymi słowy rozporządzenie było nie tyle skierowane do gmin, ile do KM i ograniczało możliwość wydania przez nią orzeczenia, w którym nałożyłaby ona na gminy obowiązek wypłaty odszkodowania, przenosząc go wyłącznie na Ministra Finansów, czyli budżet państwa lub obowiązek wydania nieruchomości zamiennych na gminy inne niż te, które stały się właścicielami nieruchomości utraconych przez kościelne osoby prawne. Natomiast gminy zawierając ugodę z kościelną osobą prawną, a więc negocjując jej warunki mogły same zobowiązać się do wypłaty rekompensaty pieniężnej w zamian za rezygnację przez kościelną osobę prawną z roszczenia lub przenieść na taką osobę nieruchomość zamienną w sytuacji, gdy nieruchomość utracona formalnie nie znajdowała się jeszcze w ich zasobie (postępowanie komunalizacyjne było w toku). Mając powyższe na względzie trudno zarzucać a priori samej KM nieprawidłowości w dysponowaniu gminnym mieniem.

Ustawa o stosunku państwa do Kościoła katolickiego oczywiście nie wprowadziła definicji, które podmioty stały się beneficjentami „upaństwowionych” kościelnych dóbr. Z treści § 1 uchylonego przez TK, rozporządzenia RM wynikało jednoznacznie, iż obowiązek przyznania nieruchomości zamiennych w zamian za „upaństwowione” nieruchomości spoczywał zarówno na państwowych jednostkach organizacyjnych, jak i na gminach. Z kolei wyłączone spod regulacji nie zostały nieruchomości gminne, ale m.in. prawa nabyte niepaństwowych osób trzecich. Przy czym należy przez to rozumieć „prywatne” („niepubliczne”) osoby trzecie o czym świadczy zarówno treść przywołanego § 1 rozporządzenia RM, jak i samo ustawowe doprecyzowanie dotyczące innych niż Kościół katolicki związków wyznaniowych oraz rolników indywidualnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Tym samym to nie rozporządzenie wykonawcze wprowadziło odpowiedzialność majątkową gmin – beneficjentów „upaństwowionych” nieruchomości kościelnych osób prawnych, ale sama ustawa wyznaniowa, której przepisy w tym zakresie nie zostały uchylone ani przez TK, ani przez ustawodawcę.

Po trzecie, błędna jest przesłanka, że gminy nie były adresatami rozstrzygnięć KM. Skoro gminy były uczestnikami postępowań, a rozstrzygnięcia KM były aktami obligującym gminy do zwrotu nieruchomości utraconych przez kościelne osoby prawne lub przekazania im nieruchomości zamiennych, bądź w których gminy zobowiązywały się do wypłaty na ich rzecz rekompensaty pieniężnej i to w określonym terminie, to był również adresatami tychże rozstrzygnięć.

Skutki wyroku TK

Warto wreszcie zauważyć, że TK stwierdzając niekonstytucyjność przepisu art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, uznał równocześnie, że nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem niezgodności z konstytucją wydanego na jego podstawie rozporządzenia RM, choć zgodnie z ogólnosystemowymi regułami kolizyjnymi rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku TK. W praktyce oznacza to, że sądy, które aktualnie rozpatrują pozwy kościelnych osób prawnych po 8 czerwca 2011 r. nie mogą wiązać ze wspomnianym rozporządzeniem żadnych skutków prawnych. Tym samym na podstawie przepisów ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego sąd może zobowiązać gminy do zwrotu kościelnej osobie prawnej jej dawnej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej, bądź wypłaty odszkodowania. I tym razem będzie to odszkodowanie wypłacane z budżetu gmin a nie budżetu państwa, co w przypadku takich gmin, jak: Kraków, Poznań i Warszawa może oznaczać wydatkowanie kwot sięgających milionów złotych. Tak więc wyrok TK stworzył nowy – w porównaniu z poprzednim – mniej korzystny stan prawny dla gmin. Dziwi nas tylko, że prof. Łętowska tego nie zauważyła.

Konkludując należy stwierdzić, że w przypadku rozstrzygnięć KM zarówno wznowienie postępowania (art. 190 ust. 4 konstytucji), roszczenie odszkodowawcze za bezprawie legislacyjne (art. 4171k.c.), jak i sugerowane przez prof. Łętowską roszczenie restytucyjne za bezpodstawne wzbogacenie ze względu na odpadnięcie podstawy prawnej świadczenia (art. 410 § 2 k.c.) są nierealne, ponieważ nie zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach. Zgadzamy się natomiast z prof. Łętowską, że powołanie KM nie budziło i nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. Tym bardziej, że polskie ustawodawstwo wyznaniowe zna jeszcze bliźniaczo podobne komisje regulacyjne, powołane dla innych niż Kościół katolicki związków wyznaniowych, które wciąż działają.

I zupełnie na marginesie, KM została powołana do istnienia na mocy „państwowego” aktu normatywnego, jakim bez wątpienia jest ustawa o stosunku państwa do Kościoła katolickiego i składała się na zasadzie parytetu z przedstawicieli wyznaczonych przez Ministra SWiA (wcześniej szefa URM) i Sekretarza KEP, zatem na pewno nie była to „kościelna Komisja Majątkowa”.

Prof. dr hab. Dariusz Walencik, prawnik
Kierownik Zakładu Prawa Wyznaniowego WPiA Uniwersytetu Opolskiego
Członek Zarządu Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego
b. członek II Zespołu Orzekającego Komisji Majątkowej

dr Krzysztof A. Wąsowski, adwokat
Wspólnik w kancelarii prawnej EChW w Warszawie
Członek Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego
b. Współprzewodniczący Komisji Majątkowej