Komisja Majątkowa – działalność i zarzuty

Trybunał Konstytucyjny uznał tylko jeden z przepisów o Komisji Majątkowej za niezgodny z Konstytucją. Publikujemy analizę działalności Komisji Majątkowej oraz towarzyszącej jej dyskusji.

Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny uznał przepis mówiący, że rząd określi w rozporządzeniu, mienie których jednostek Skarbu Państwa lub samorządu Komisja może przekazać Kościołowi. A to określać mogła tylko ustawa. Trybunał umorzył sprawę w pozostałej części.

Komisja Majątkowa – powołana do rewindykacji bezprawnie zagarniętych dóbr kościelnych – 28 lutego br. zakończyła swą działalność na mocy decyzji rządu i Episkopatu, a dzień później przestała istnieć. Przekazała ona kościelnym osobom prawnym 65,5 tys. hektarów nieruchomości oraz rekompensatę i odszkodowania w wysokości 143 mln 534 231,41 zł, co stanowi zaledwie cześć zagarniętego im majątku. W sumie – jak się oblicza – Kościołowi katolickiemu komuniści zabrali co najmniej 150 tys. ha ziemi oraz ponad 4 tys. budynków.

Wielokrotnie działalność Komisji Majątkowej była przedmiotem sporów i oskarżeń. Warto jednak przypomnieć, że rozpatrzyła ona ponad 2800 wniosków, a zarzuty dotyczą zaledwie kilkunastu, a więc około promila rozpatrzonych spraw. Ponadto żaden z zarzutów nie został dotąd potwierdzony.

Komunistyczne konfiskaty

Na skutek utraty przez Polskę dużej części terytorium państwowego po II wojnie światowej Kościół bezpowrotnie został pozbawiony wszystkich swych dóbr dobra na terenach wschodnich, które weszły w skład ZSRR.

Na pozostałych terenach, w pierwszym okresie po wojnie władze komunistyczne zachowywały pewien umiar wobec Kościoła, gdyż za głównego wroga wówczas uznawały antykomunistyczne podziemie oraz Polskie Stronnictwo Ludowe. W polityce wobec Kościoła ograniczyły się początkowo do wypowiedzenia Konkordatu z 1925 r., co miało być środkiem służącym do odizolowania go od Stolicy Apostolskiej.

Władze nie przystąpiły zatem od razu do konfiskaty dóbr kościelnych. Dekret promoskiewskiego, agenturalnego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o reformie rolnej z 6 września 1944 r. stwierdzał, że o położeniu prawnym nieruchomości należących do Kościoła ma zadecydować Sejm ustawodawczy. PKWN ograniczył się do przejęcia lasów stanowiących własność instytucji kościelnych. Zagarnięte zostały działki leśne o powierzchni powyżej 25 ha, włącznie z nieruchomościami tam się znajdującymi.

Generalny atak na Kościół nastąpił wraz z końcem lat czterdziestych. Wówczas podjęta została decyzja o pozbawieniu go podstaw materialnych. Pierwszym krokiem była likwidacja dzieł charytatywnych Kościoła. Na podstawie ustawy z 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia upaństwowiono wszystkie kościelne szpitale. 8 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa o przejęciu aptek na własność państwa – w tym bardzo licznych prowadzonych przez zakony. 23 stycznia 1950 r. poddano pod przymusowy państwowy zarząd cały majątek znajdujący się we władaniu kościelnej Caritas i jej ogniw.

20 marca 1950 r. komunistyczny Sejm przyjął „ustawę o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom oraz Funduszu Kościelnym”. Stanowiła ona, że upaństwowieniu bez odszkodowania podlegać będą grunty rolne Kościoła i innych związków wyznaniowych. Wyjątkiem miały być gospodarstwa proboszczowskie o powierzchni do 50 ha. oraz do 100 ha na terenie województw poznańskiego, pomorskiego oraz śląskiego, czyli na tzw. ziemiach odzyskanych. Ponadto Episkopatowi, który zgodził się wówczas podpisać tzw. porozumienie z rządem 14 kwietnia 1950 r., udało się wynegocjować pozostawienie po 5 ha dla każdego domu zakonnego, po 50 ha dla biskupów diecezjalnych oraz po 20 ha dla seminariów duchownych. Wyłączone od konfiskaty miały być też budynki kościelne stojące na zabieranych Kościołowi gruntach.

Jednak praktyka była inna. Konfiskowano zazwyczaj wszystko, nie zważając na zapisy ustanowionego przez samych komunistów prawa. Oblicza się, że sumie zabrano wówczas Kościołowi co najmniej 150 tys. hektarów ziemi. W jego posiadaniu pozostało zaledwie 32 tys. 699 ha ziemi ornej: we władaniu parafii 30 tys. 268 ha, a zakonów 2 tys. 214 ha.

W dwa lata później, mocą dekretu z 24 kwietnia 1952 r. skonfiskowano majątek fundacji i stowarzyszeń religijnych.

Ustawa o dobrach martwej ręki stanowiła, że dochody płynące z przejętego majątku miały być przekazywane na rzecz powołanego wówczas „Funduszu Kościelnego”. Był to jednak zapis martwy, gdyż nie oszacowano nigdy wysokości tych dochodów. Od tego czasu budżet państwa przekazuje Funduszowi na drodze decyzji politycznej określone kwoty. Choć zgodnie z ustawą Fundusz Kościelny miał służyć utrzymaniu i odbudowie kościołów oraz udzielaniu duchownym pomocy materialnej i lekarskiej, to w praktyce przez cały okres komunistyczny służył on przede wszystkim premiowaniu duchownych lojalnych wobec reżimu.

W kolejnych latach władze komunistyczne pozbawiały Kościół nawet tych nielicznych nieruchomości, jakich mu nie zabrano w epoce stalinowskiej. Dokonywało się to stopniowo drogą wywłaszczania lub konfiskaty, do czego jako pretekst służył np. fakt nie płacenia olbrzymich podatków nakładanych na te nieruchomości. Inne budynki zabierano kościelnym placówkom oświatowym w ramach tzw. laicyzacji szkolnictwa.

Ziemie zachodnie

Odmiennie kształtowała się własność kościelna na terenach poniemieckich. Tutaj proces odbierania Kościołowi dóbr przebiegał inaczej i trwał dłużej. Bezpośrednio kiedy tereny te weszły w skład państwa polskiego Kościołowi katolickiemu (i innym związkom wyznaniowym) pozwolono na objęcie większości nieruchomości po Kościołach niemieckich. Dekret z 8 marca 1946 r. przyznawał znajdujące się tam mienie należące do niemieckich instytucji publicznych, uznawanym przez PRL osobom prawnym prawa publicznego. W ten sposób traktowany był i Kościół.

Jednak w 1957 r. władze komunistyczne zakwestionowały ten dość oczywisty fakt, że Kościoły są podmiotami prawa publicznego. Urząd do Spraw Wyznań w czerwcu tego roku orzekł, że majątek Kościołów, które w Rzeszy Niemieckiej uznawane były za podmiot prawa, powinien przejść na własność Skarbu Państwa PRL. Kościół zakwestionował tę decyzję i sprawa trafiła do Sądu Najwyższego. Jednak tenże w grudniu 1959 r. orzekł, że Kościół rzymskokatolicki w Polsce nie jest osobą prawa publicznego.

Konsekwencją była masowa i brutalna konfiskata kościelnych gruntów i nieruchomości. Sprawa została uregulowana dopiero w 1971 r. – w okresie odwilży gierkowskiej – na skutek regulacji spraw kościelnych na ziemiach zachodnich. Na mocy specjalnej ustawy, te budynki i nieruchomości rolne, które nadal pozostawały we władaniu Kościołów, stały się ich własnością. W ten sposób własnością Kościoła katolickiego stało się 4 700 kościołów i kaplic, 1500 innych budynków oraz 830 hektarów gruntów rolnych. Ponadto, już po 1989 r. Kościół na tzw. ziemiach odzyskanych mocą decyzji wojewodów – odzyskał ok. 30 tys. hektarów.

Geneza Komisji Majątkowej

Po zmianach 1989 r. państwo polskie zadeklarowało wolę naprawienia krzywd wobec Kościoła, zgadzając się na zwrot tej części dóbr zagarniętych instytucjom kościelnym, jaka została dokonana z pominięciem wprowadzonego przez komunistów prawa.

Znalazło to wyraz w ustawie z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, w której znalazł się rozdział nt. regulacji spraw majątkowych. W tym celu utworzono Komisję Majątkową, składającą się z przedstawicieli rządu i Kościoła, której prace zostały zaplanowane na kilkanaście miesięcy. Komisja ta nie była sądem ani organem administracji publicznej, a postępowanie regulacyjne miało charakter postępowania „quasi mediacyjno-polubownego” między państwem a osobami prawnymi Kościoła. Dlatego też nie przysługiwał jej tryb odwoławczy, co zresztą później stało się przedmiotem krytyk.

W późniejszych latach zostały powołane analogiczne komisje dla innych Kościołów bądź związków religijnych: Komisja Regulacyjna ds. Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (1991), Komisja Regulacyjna ds. Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego (1994), Komisja Regulacyjna ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich (1997) oraz Międzykościelna Komisja Regulacyjna (2000) rozpatrująca roszczenia innych związków wyznaniowych. Komisje te powstały na mocy ustaw regulujących stosunki państwa z danym związkiem wyznaniowym i mają analogiczny tryb działania jak Komisja Majątkowa. Warto zauważyć, że prerogatywy, jakie po 1989 r. uzyskał w Polsce Kościół katolicki, były dokładnie kopiowane w ustawodawstwie dotyczącym innych związków wyznaniowych. Nie można więc mówić o jakimkolwiek uprzywilejowaniu naszego Kościoła.

Przedmiotem postępowania przed Komisją Majątkową mogły być tylko nieruchomości zagarnięte z ominięciem komunistycznego prawa. Postępowaniem zostały objęte także nieruchomości kościelne, jeżeli zostały wywłaszczone, a odszkodowanie nie zostało wypłacone, lub wywłaszczone w trybie egzekucji zaległości podatkowych. W przypadku majątku stowarzyszeń kościelnych lub zgromadzeń bezhabitowych przedmiotem postępowania mogły być ich dobra przejęte na drodze rozporządzenia ministra administracji publicznej z 10 marca 1950 r. o ich likwidacji.

Postanowiono, że regulacja nie może naruszyć praw nabytych przez osoby trzecie. W takich wypadkach postanowiono przydzielać mienie zastępcze lub wypłacać odszkodowanie. Wprowadzono jednak istotne ograniczenie – dany podmiot kościelny mógł odzyskać nieruchomość o powierzchni do 50 ha, niezależnie od skali dokonanego zaboru.

Członkowie Komisji Majątkowej wyznaczani byli na zasadzie parytetu przez stronę rządową i kościelną – po sześciu. Ze strony rządu robił to minister spraw wewnętrznych i administracji, a ze strony Kościoła – sekretarz Konferencji Episkopatu Polski. Obsługę administracyjną Komisji zapewniało Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Stroną postępowania była zawsze poszkodowana instytucja kościelna, która przedstawiała roszczenie do Skarbu Państwa. Najprostszym rozwiązaniem była dobrowolna ugoda. Komisja mogła zatwierdzić ugodę między stronami, której nadawała klauzulę wykonalności. Jeśli strony nie były w stanie dojść do ugody, to Komisja była zobowiązana do wydania orzeczenia przywracającego określoną nieruchomość, odszkodowanie bądź przyznającego nieruchomość zastępczą.

Jeśli stanowiska członków Komisji strony kościelnej i rządowej były rozbieżne, następowało tzw. „nieuzgodnienie stanowisk”. Wnioskodawca kościelny mógł wówczas w ciągu sześciu miesięcy wnieść sprawę do sądu.

W praktyce jednak orzeczenia Komisji Majątkowej często napotykały na niespotykane trudności. Najczęściej blokowane były na różnych szczeblach administracji.

Ile oddano?

Wedle danych jakie zawiera „Sprawozdanie z działalności Komisji Majątkowej w latach 1989 – 2011”, sporządzony przed zakończeniem jej działalności, do Komisji Majątkowej złożone zostały 3063 wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego. Zespoły orzekające Komisji zatwierdziły 1486 ugód przywracających lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym, wydano 990 orzeczeń przywracających lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym. Natomiast 666 postępowań zakończono odrzuceniem lub oddaleniem wniosku, bądź też umorzeniem postępowania przed Komisją Majątkową. W 136 postępowaniach Zespoły Orzekające nie uzgodniły orzeczenia w sprawie. Na dzień zniesienia Komisji pozostało 216 wniosków, w których nie zakończono postępowania regulacyjnego.

W toku postępowań regulacyjnych Zespoły Orzekające Komisji Majątkowej przekazały osobom prawnym Kościoła katolickiego nieruchomości o łącznym obszarze 65, 5 tys. hektarów oraz rekompensatę i odszkodowania w wysokości 143, 5 mln zł. Przekazano w tym kościelnym osobom prawnym 490 nieruchomości zabudowanych.

Nie wyliczona została dotąd sumaryczna wartość dóbr odzyskanych przez Kościół? W opinii obu współprzewodniczących Komisji Majątkowej, Krzysztofa Wąsowskiego i Józefa Różańskiego, obecnie nikt nie jest w stanie policzyć wartości całości roszczeń Kościoła i wartości odzyskanych nieruchomości, gdyż podmioty kościelne uzyskiwały ich zwrot, lub nieruchomość zamienną lub wypłacano odszkodowanie za nieruchomości utracone w różnym okresie i na bazie różnych podstaw prawnych.

Jednakże, w świetle szacunkowych wyliczeń ks. prof. Dariusza Walencika – eksperta od tematyki zwrotu dóbr kościelnych – Kościół odzyskał majątek wart najwyżej kilka miliardów złotych. Biorąc pod uwagę, że Kościół dostał tytułem rekompensaty 65 tys. 538 ha ziemi rolnej, a średnia cena jednego hektara waha się dziś w granicach 15 tys. zł, łatwo wyliczyć, że jej wartość wynosi ok. miliarda złotych. Ponadto z puli wojewodów uzyskał 17 tys. hektarów na ziemiach poniemieckich, wartych 250 mln zł. Nie znamy wartości wymienionych wyżej 490 nieruchomości zabudowanych. Trzeba by wycenić osobno każdą z nich. Ale biorąc pod uwagę aktualne ceny rynkowe, szacować można, że ich wartość nie przekracza kilku miliardów złotych. W sumie więc Kościołowi zwrócone zostały dobra o wartości nie wyższej niż 5 mld zł.

Konflikt z samorządami

Szczególne problemy wystąpiły na linii Komisja Majątkowa – samorządy. Spowodowane zostało to faktem, że kiedy zapadała decyzja o powstaniu Komisji Majątkowej w 1989 r. – samorządy nie istniały, dlatego nie uwzględniono ich jako partnera w postępowaniu regulacyjnym. Jednak w późniejszych latach na mocy ustaw tworzących samorządy, państwo przekazało im na własność znaczną część tych gruntów, jakie znajdowały się na ich terenach. W ustawie samorządowej jest zapis, że w takich przypadkach samorząd staje się uczestnikiem postępowania regulacyjnego przed Komisją i spadają nań te same obowiązki, jakie miał Skarb Państwa.

Wychodząc z tego założenia, Komisja Majątkowa – w sytuacji, kiedy państwowa agencja nie wyznaczyła gruntu zamiennego za skonfiskowaną nieruchomość – korzystała z prawa możliwości przyznania wnioskodawcy jako mienie zastępcze wskazanej przez niego (i samodzielnie wyszukanej) nieruchomości. Sytuacja ta rodziła jednak olbrzymie napięcia, gdy np. wójt wystawił jakąś nieruchomość na sprzedaż, a w pewnym momencie zostawała ona przyznana określonej instytucji kościelnej. Tak było np. w Krakowie. W 2006 r. komisja przyznała zakonowi cystersów siedem działek o wartości 24 mln złotych. Była to – częściowa tylko – rekompensata za 300 hektarów ziemi zabranej zakonowi, na których pobudowano Nową Hutę. W odpowiedzi na to prezydent Krakowa, Jacek Majchrowski oprotestował sprawę. Podobne przypadki miały miejsce gdzie indziej.

Niekonstytucyjność?

Zarzut o „niekonstytucyjności” prac Komisji majątkowej powstał ze względu na brak możliwości postępowania odwoławczego od jej orzeczeń. Zostało to zaskarżone w styczniu 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego przez SLD. 15 grudnia 2010 r. Komisję zaskarżyła do Trybunału Konstytucyjnego także rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz. Tak jak SLD, prof. Lipowicz zaskarżyła przede wszystkim fakt, że od decyzji Komisji nie przysługuje odwołanie. Ale przedstawiła szerszą argumentację za tym, że gminy mają prawo do sądowej ochrony mienia.

Przypomnieć należy, że na mocy Konstytucji z 1997 r. wprowadzono konieczność dwuinstancyjności postępowań sądowych. Warto jednak przypomnieć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który 24 czerwca 1992 r. stwierdził, ze: „postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową (…) zastępuje postępowanie sądowe lub administracyjne i przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpatrywane jest roszczenie quasi – windykacyjne”. Zapis ten można interpretować jako potwierdzenie tezy, że od orzeczenia Komisji nie przysługuje odwołanie.

Trybunał Konstytucyjny, który zebrał się w sprawie Komisji Majątkowej 31 stycznia br. przychylił się do wniosku marszałka Sejmu Grzegorza Schetyny i odroczył rozprawę. Marszałek Sejmu w swoim wniosku o odroczenie rozprawy przypomniał, że z dniem 1 lutego wchodzi w życie nowelizacja ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą Komisja Majątkowa przestanie niebawem działać.

Zarzuty o przestępstwa

Szeroko lansowany był zarzut o zaniżaniu wartości gruntów, które były przyznawane przez Komisję Majątkową jako rekompensaty za utracone mienie. Tymczasem warto pamiętać, że Komisja Majątkowa rozpatrzyła ponad 2800 wniosków, a zarzuty dotyczą zaledwie kilku, a wiec około promila rozpatrzonych spraw. Ponadto żaden z zarzutów nie został dotąd potwierdzony.

Najwięcej jednak szkód przyniosła działalność Marka P., który pełnił rolę pełnomocnika niektórych podmiotów kościelnych przed Komisją Majątkową – a wcześniej między rokiem 1966 a 1974 pracował w milicji i SB. Zaczęło być o nim głośno, kiedy współprzewodniczącym Komisji w latach 2000-2003 był ks. Tadeusz Nowok z Bielska Białej. U jego boku pojawił się Marek P., występując w roli pełnomocnika parafii, której proboszczem był ks. Nowok. W 2003 r. „Newsweek Polska” ujawnił, że po orzeczeniu Komisji Majątkowej, gdzie współdecydującym był ks. Nowok, działkę otrzymała parafia, której był proboszczem. Natomiast Marek P. został przezeń wynagrodzony możliwością zakupu części tej ziemi. Te dwuznaczności – choć nie były w sprzeczności z prawem, tylko z dobrym obyczajem – spowodowały odwołanie ks. Nowoka przez sekretarza Episkopatu z funkcji współprzewodniczącego Komisji. Fakt ten nie przeszkodził Markowi P. w dalszej działalności. Był pełnomocnikiem m.in. zakonu elżbietanek, bazyliki Mariackiej w Krakowie, zgromadzenia norbertanek czy Towarzystwa Pomocy dla Bezdomnych im. Brata Alberta. Część spraw, w których  występował jako pełnomocnik budzi zarzuty prokuratury (Białołęka, Zabrze). Oskarżony jest on też o rzekome wręczenie łapówki jednemu z członków Komisji.

Zarzuty wobec Komisji Majątkowej sformułowało także Centralne Biuro Antykorupcyjne. Szef CBA, Paweł Wojtunik, przesłał 21 lutego br. do Prokuratora Generalnego zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstw w 11 orzeczeniach Komisji.

CBA po przeanalizowaniu działalności Komisji Majątkowej ujawniło 11 przypadków orzeczeń, w których mogło dojść do przestępstw między innymi niegospodarności, przekroczenia uprawnień i poświadczenia nieprawdy w dokumentach. Zawiadomienie jest wynikiem działalności analitycznej CBA i nie ma związku ze śledztwami dotychczas prowadzonymi wspólnie z Prokuraturą Apelacyjną w Warszawie i Prokuraturą Okręgową w Gliwicach.

Wątpliwości Centralnego Biura Antykorupcyjnego wzbudziły m.in. przypadki przekazywania nieruchomości instytucjom, które nie potwierdziły prawa do jej posiadania; zwroty nieruchomości, które w myśl obowiązujących przepisów nie powinny zostać zwrócone; orzeczenia, które wbrew przepisom naruszały prawa nabyte innych osób; wyceny, które mogły być sporządzone z naruszeniem prawa; sposoby przyznawania nieruchomości zamiennych oraz ustalania wysokości odszkodowań.

Rozwiązanie komisji

Episkopat od kilku lat wysuwał postulat jak najszybszego zakończenia prac Komisji Majątkowej i przekazania nierozstrzygniętych spraw na drogę sądową. Jesienią 2008 r. strona kościelna podczas spotkania Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu wystąpiła z takim wnioskiem.

Jesienią 2010 r. rząd przygotował nowelizację ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego przewidującą likwidację Komisji Majątkowej. Została ona uchwalona przez Sejm 16 grudnia, a 22 stycznia br. została podpisana przez prezydenta. Stanowi ona, że Komisja Majątkowa znosi się Komisję Majątkową, oraz, że w tym terminie „przedstawi ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. Sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski sprawozdanie ze swojej działalności”.

Raport z działalności Komisji Majątkowej w latach 1989 – 2011 przygotowany w MSWiA został podpisany 24 lutego przez jej współprzewodniczących Krzysztofa Wąsowskiego oraz Józefa Różańskiego. Ogłoszono go 2 marca br.

Od momentu rozwiązania Komisji wszelkie nierozwiązane przez nią sprawy mogą być w terminie 6 miesięcy skierowane do sądów powszechnych.