Ks. prof. Stanisz: konstytucyjne i konkordatowe uwarunkowania systemu finansowania Kościołów w Polsce

Publikujemy pełen tekst referatu, który wygłosił ks. prof. Piotr Stanisz, kierownik Katedry prawa wyznaniowego na KUL, 7 wrześnie br. w Warszawie w trakcie konferencji „Finansowanie Kościołów. Rozwiązania polskie na tle europejskim”.

Jak wynika z tytułu powierzonego mi wystąpienia, w swoich rozważaniach mam się skoncentrować na tych przepisach polskiej Konstytucji oraz Konkordatu, które w jakiś sposób warunkują kształt rozwiązań składających się na system finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych w naszym kraju. Zamierzam przy tym skupić się zarówno na unormowaniach, które – jak to można ująć, posługując się nomenklaturą prawniczą – dotyczą prawa materialnego, jak i tych, które odnoszą się do wymogów proceduralnych, które powinny być zachowane przy wprowadzaniu nowych rozwiązań z zakresu kościelnych spraw finansowych i majątkowych.

1. Konsekwencje wynikające z obowiązku poszanowania wolności myśli, sumienia i religii

Swoje rozważania chciałbym rozpocząć od zwrócenia uwagi na konsekwencje, jakie dla systemu finansowania wspólnot religijnych mają gwarancje wolności sumienia i religii. Za ważny punkt odniesienia przyjmuję w tym zakresie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który nie jeden już raz rozważał kwestię zgodności krajowych przepisów dotyczących finansowania wspólnot religijnych z art. 9 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (który to przepis dotyczy wolności myśli, sumienia i religii). Nie ma bowiem wątpliwości, że art. 53 polskiej Konstytucji – gwarantujący każdemu wolność sumienia i religii – powinien być interpretowany z uwzględnieniem orzecznictwa strasburskiego.

Analizując to orzecznictwo trzeba przede wszystkim stwierdzić, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie kogokolwiek do finansowego wspierania obcych mu wspólnot religijnych. Naruszeniem wolności myśli, sumienia i religii byłoby więc w szczególności zobowiązanie do płacenia podatku kościelnego na rzecz wspólnoty religijnej (choćby miała ona status Kościoła państwowego), z którą podatnik się nie utożsamia. Wniosek ten można wyprowadzić już z analizy wyroku wydanego w 1989 r. w sprawie „Darby v. Sweden” (jakkolwiek ostateczne rozstrzygnięcie zapadło na gruncie art. 14 Konwencji analizowanego w powiązaniu z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego, a nie na gruncie art. 9 Konwencji). Jeśli jednak nie mamy do czynienia z tego rodzaju przymusem, z gwarancjami wolności myśli, sumienia i religii nie kłóci się co do zasady ani system podatku kościelnego (bądź analogicznie funkcjonujący system opłat kościelnych), ani model finansowania wspólnot religijnych oparty na tzw. asygnacie podatkowej. Odnosząc się do podatku kościelnego trzeba natomiast zwrócić uwagę na art. 53 ust. 7 naszej konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „[n]ikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania”. Tymczasem funkcjonowanie podatku kościelnego, jako daniny ściśle powiązanej z przynależnością wyznaniową, jest uwarunkowane posiadaniem przez władze publiczne wiedzy na temat przynależności wyznaniowej podatnika. Jeśli zaś chodzi o asygnatę podatkową, to warto zwrócić uwagę, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał już sprawy dotyczące takiego rozwiązania zarówno w wersji hiszpańskiej, jak i w wariancie włoskim (Alujer Fernández and Caballero García v. Spain, Spampinato v. Italy) i nie dostrzegł w nich nawet śladów sprzeczności z Konwencją.

Chociaż orzecznictwo strasburskie dowartościowuje wybory jednostki, chroniąc ją przed przymusem angażowania się w finansowanie wspólnot religijnych wbrew swej woli, to jednak nie uznaje woli jednostki za czynnik ostatecznie rozstrzygający. Jak bowiem przyjęto, z wolności myśli, sumienia i religii nie da się w szczególności wyprowadzić prawa do uchylania się od obowiązków finansowych względem własnej wspólnoty religijnej, przy jednoczesnym domaganiu się utrzymania w niej członkostwa. Adekwatną (a w każdym razie wystarczającą) gwarancją wolności jednostki jest w tym zakresie prawo do opuszczenia wspólnoty (zob. E. and G. R. v. Austria).

2. Finansowanie wspólnot religijnych a konstytucyjne zasady instytucjonalnych relacji Państwo – Kościół

Przenieśmy teraz uwagę na konstytucyjne zasady dotyczące instytucjonalnych relacji Państwo – Kościół. Przypomnijmy, że w art. 25 polskiej ustawy zasadniczej wyrażono kilka naczelnych zasad instytucjonalnych relacji pomiędzy państwem i związkami wyznaniowymi. Katalog tych zasad obejmuje równouprawnienie kościołów i innych związków wyznaniowych, bezstronność religijną i światopoglądowej władz publicznych, autonomię kościołów i innych związków wyznaniowych oraz wzajemną niezależność tych podmiotów i państwa, współdziałanie państwa i związków wyznaniowych oraz zasadę konsensualnego regulowania ich wzajemnych relacji (innymi słowy: zasadę układowości lub bilateralności). Każda z nich powinna zostać uwzględniona w procesie podejmowania decyzji dotyczących systemu finansowania Kościoła Katolickiego i innych związków wyznaniowych w Polsce. Cztery pierwsze decydują o dopuszczalności szczegółowych rozwiązań składających się na przyjmowany system finansowania, natomiast ostatnia odnosi się do trybu wprowadzania w tym systemie zmian.

Zasada równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, która wyrażona jest w art. 25 ust. 1 obowiązującej Konstytucji, oznacza – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny – że wszystkie „kościoły i [inne] związki wyznaniowe posiadające wspólną cechę istotną powinny być traktowane równo. Jednocześnie zasada ta zakłada odmienne traktowanie kościołów i [innych] związków wyznaniowych, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej z punktu widzenia danej regulacji” (wyrok TK z 2 kwietnia 2003 r., K 13/02). Omawiany przepis konstytucyjny kategorycznie wyklucza więc wprowadzenie takiego zróżnicowania w sposobie traktowania kościołów i innych związków wyznaniowych (w tym również w zakresie odnoszącym się do kwestii finansowych), które miałoby charakter arbitralny i nie posiadałoby obiektywnego uzasadnienia. Nie znaczy to jednak, że z Konstytucji wynika obowiązek istnienia bezwzględnie jednakowych unormowań odnoszących się do wszystkich związków wyznaniowych, nie mówiąc nawet o jakimkolwiek obowiązku doprowadzenia do równości faktycznej. Zobowiązanie do takiego samego traktowania odnosi się do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, które odznaczają się podobieństwem w zakresie cech istotnych z punktu widzenia danej regulacji. Nawet w przypadku podmiotów podobnych, zróżnicowanie traktowania może posiadać obiektywne uzasadnienie. Podając przykład, ponownie odwołam się do orzecznictwa strasburskiego (w którym wnioski podobne do tych, które wynikają z art. 25 ust. 1 naszej Konstytucji, wyprowadza się z art. 14 Konwencji w powiązaniu z jej art. 9). Rozpatrując sprawę Iglesia Bautista „El Salvador” and Ortega Moratilla v. Spain Europejska Komisja Praw Człowieka uznała na przykład, że zróżnicowanie statusu prawno-podatkowego (w zakresie podatku od nieruchomości) Kościoła katolickiego oraz skarżącego Kościoła protestanckiego nie jest sprzeczne z Konwencją, ponieważ kwestionowane zwolnienie przysługujące temu pierwszemu posiada podstawę w umowie zawartej przez Hiszpanię i Stolicę Apostolską, w której to umowie przyznanym Kościołowi prawom odpowiadają też obowiązki (dotyczące na przykład publicznego udostępniania kościelnego dziedzictwa artystycznego i archiwalnego). Natomiast skarżący Kościół (w tamtym czasie) nie podjął nawet starań, aby uzyskać podobne zwolnienie (w zamian za przyjęte na siebie zobowiązania).

Podobną optykę przyjął polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. (K 55/07). Przypomnijmy, że chodziło o kwestionowaną zgodność z Konstytucją finansowania trzech katolickich uczelni wyższych. Jak przyjął Trybunał, z perspektywy zasady równouprawnienia zasadniczy problem polegał w tej sprawie nie tyle na przyznaniu dotacji trzem uczelniom katolickim, ile raczej na nieprzyznaniu takich dotacji podobnym instytucjom należącym do innych związków wyznaniowych. Rozpatrując tę sprawę uznano, że konstytucyjna zasada równości z uwagi na swój gwarancyjny nie uniemożliwia przyznawania określonym podmiotom określonych uprawnień. Wymaga natomiast ustanowienia regulacji przyznającym analogiczne uprawnienia innym podmiotom podobnym (o ile oczywiście o przyznanie takich uprawnień one w ogóle występują). W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że po wydaniu tego wyroku, w dniu 13 maja 2011 r. uchwalono ustawę o finansowaniu Prawosławnego Seminarium Duchownego z budżetu państwa.

Z art. 25 ust. 2 obowiązującej Konstytucji wynika obowiązek zachowania przez władze publiczne neutralności w sprawach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Wynika stąd zakaz promowania czy zwalczania jakichkolwiek przekonań (o ile szanują one podstawy polskiego porządku prawnego) przez władze publiczne i niewątpliwie dotyczy to również sytuacji, w których omawiany cel jest osiągany z wykorzystaniem środków finansowych. Jak trafnie jednak stwierdził Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z 14 grudnia 2009 r., K. 55/07) omawiana bezstronność „nie może być utożsamiana z rolą bierną” i nie wyklucza „pozytywnego zaangażowania się państwa na rzecz urzeczywistniania wolności sumienia i religii oraz umożliwienia obywatelom zaspokajania ich potrzeb w sferze religijnej”. Wolność ta winna być przez władze publiczne gwarantowana również wtedy, gdy wiąże się to z koniecznością poniesienia określonych wydatków (jak to się dzieje na przykład w przypadku zapewnienia funkcjonowania duszpasterstw na przykład w instytucjach penitencjarnych).

Wymiar finansowy posiadają też zasady z art. 25 ust. 3 obowiązującej Konstytucji. Pierwsza z nich zapewnia kościołom i innym związkom wyznaniowym autonomię i niezależność w sprawach dotyczących ich własnego zakresu działania (za regułę ustrojową uznając również analogicznie zakreśloną niezależność państwa od wspólnot religijnych). Omawiana niezależność nie może być jednak traktowana w kategoriach bezwzględnej separacji. Świadczy o tym wymownie ustanowione w tym samym przepisie zobowiązanie państwa oraz kościołów i innych związków wyznaniowych do współdziałania „dla dobra człowieka i dobra wspólnego”. Współdziałanie to może się przekładać chociażby na państwowe finansowanie realizacji przez związki wyznaniowe zadań o charakterze publicznym. O przyjęciu tej logiki na gruncie Konkordatu świadczą na przykład postanowienia stanowiące o finansowaniu z funduszy publicznych szkół prowadzonych przez Kościół, zgodnie z zasadami wynikającymi z polskiego ustawodawstwa.

3. Tryb wprowadzania zmian w rozwiązaniach dotyczących finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych

Na szczególną uwagą zasługują natomiast te unormowania konstytucyjne i konkordatowe, które odnoszą się do procedury wprowadzania zmian w unormowaniach dotyczących „spraw finansowych instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa” (art. 22 ust. 2 Konkordatu). Położenie nacisku na te właśnie kwestie jest konieczne ze względu na fakt, że w debacie publicznej, w tym w debacie naukowej, niejednokrotnie wypowiadane są na ten temat rozbieżne opinie. Mają one swoje źródło w odmiennym podejściu do interpretacji odnoszących się do tego przepisów Konstytucji i Konkordatu oraz do znaczenia rządowej deklaracji z 15 kwietnia 1997 r., która została przyjęta – jak głosi jej tytuł – w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu. W pkt 6 tej deklaracji zapisano: „Konkordat uznaje określone ustawodawstwem polskim kompetencje organów państwowych do regulowania kwestii finansowych i podatkowych kościelnych osób prawnych i fizycznych. W tym celu strona państwowa zapozna się z opinią strony kościelnej w łonie odpowiedniej Komisji, o której mowa w artykule 22 ust. 2 i 3”.

Osobiście należę do tych, którzy uważają, że zmiany w unormowaniach dotyczących sytuacji majątkowej związków wyznaniowych można wprowadzić – wbrew tej deklaracji – jedynie pod warunkiem zawarcia legitymującej to umowy państwowo-kościelnej. Pkt 6 wspomnianej wcześniej rządowej deklaracji interpretacyjnej przyjęty został bez wątpienia w celu dezaktywacji zobowiązania zawartego w art. 22 ust. 2, aby kształt zmian dotyczących „spraw finansowych instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa” został opracowany w gronie specjalnie do tego powołanej komisji państwowo-kościelnej, a ich wprowadzenie zostało poprzedzone zawarciem dwustronnej umowy lub porozumienia, o których mowa w art. 27. Cel twórców deklaracji nie został jednak osiągnięty. Ograniczając argumentację do kwestii zasadniczych zwrócę uwagę, że na podstawie rządowej deklaracji, która nie jest nawet aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie można zmieniać wymowy norm konstytucyjnych. Tymczasem obowiązek układowego regulowania całokształtu wzajemnych relacji między państwem a poszczególnymi związkami wyznaniowymi wynika przede wszystkim z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotne znaczenie posiadają w tym zakresie unormowania, które zawarto w art. 25 ust. 4 i 5 obowiązującej Konstytucji. Zgodnie z ich brzmieniem, „[s]tosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy”, natomiast „[s]tosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami”.

Zauważmy, że brzmienie przytoczonych przepisów w żaden sposób nie uzasadnia – forsowanej niekiedy – tezy, zgodnie z którą sprawy natury finansowej i majątkowej nie wchodzą w zakres wzajemnych stosunków między państwem i związkami wyznaniowymi, a więc nie są objęte gwarancjami wynikającymi z zasady konsensualnej regulacji wzajemnych relacji. Również Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „w świetle art. 25 Konstytucji, uregulowanie spraw majątkowych wymaga porozumienia między Radą Ministrów a zainteresowanym związkiem wyznaniowym”, zaznaczając przy tym, że „[z]ainteresowane Kościoły i [inne] związki wyznaniowe mogą występować do Rady Ministrów o wszczęcie negocjacji w sprawie zawarcia odpowiednich umów w sprawie zawarcia odpowiednich umów w celu ustanowienia stosownych regulacji prawnych” (wyrok z 2 kwietnia 2003 r., K. 13/02). Zauważmy przy tym, że przed uchwaleniem ustawy z dnia 13 maja 2011 r. o finansowaniu Prawosławnego Seminarium Duchownego z budżetu państwa za konieczne uznano zawarcie legitymizującą to umowy.

Teza o wyłączeniu kościelnych spraw finansowych i majątkowych z zakresu stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi zupełnie nie harmonizuje również z treścią dotychczas obowiązujących ustaw o stosunku państwa do poszczególnych związków wyznaniowych (w których znajdują się przepisy dotyczące kościelnych spraw finansowych i majątkowych), ani też z praktyką przyjętą w państwach mających podobne do naszych unormowania konstytucyjne (klasycznym przykładem są Włochy, gdzie kwestie natury finansowej stanowią typowy element umów zawieranych przez Radę Ministrów z przedstawicielami związków wyznaniowych). Osobiście uważam ponadto, że jeśli rzeczywiście chcemy posunąć do przodu dyskusję na podejmowany tu temat, to powinniśmy przenieść uwagę z jałowego rozważania znaczenia rządowej deklaracji z 1997 r. na pytanie, które sprawy majątkowe i finansowe wchodzą w zakres wzajemnych stosunków między państwem a określonym związkiem wyznaniowym. Władze państwowe niewątpliwie muszą bowiem zachować na przykład prawo jednostronnego decydowania o kształcie przepisów odnoszących się do ogółu. Zachowując dobrą wolę, nie sposób natomiast uznać, że w zakres wzajemnych stosunków nie wchodzą sprawy rozliczeń wynikających z dokonanego w przeszłości upaństwowienia dóbr kościelnych

Podsumowanie

Konkludując należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy konstytucyjne nie określają w detalach modelu finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych. Wyznaczają jednak ramy dopuszczalnych rozwiązań, nakazując poszanowanie takich wartości, jak wolność sumienia i religii, równouprawnienie kościołów i innych związków wyznaniowych, bezstronność władz publicznych, autonomia i niezależność w relacjach Państwo – Kościół oraz ich współdziałanie. W Konkordacie można przy tym odnaleźć postanowienia, które wyraźnie wskazują na finansowy wymiar zasady współdziałania. Szczególne znaczenie posiadają natomiast te unormowania konstytucyjne i konkordatowe, które odnoszą się do trybu określania kształtu relacji Państwo – Kościół, a więc również do wprowadzania zmian w obowiązujących już unormowaniach z tego zakresu. Wymagają one, aby dokonywało się w to w zgodnie z zasadą konsensualnego regulowania wzajemnych relacji i nie ma podstaw, aby z tego zakresu apriorycznie wyłączać kościelne sprawy finansowe i majątkowe. Szczegółowo do tych kwestii odniesiono się w postanowieniach Konkordatu, które jednak już od ćwierćwiecza bezskutecznie oczekują na swoją realizację.