Ordo Iuris: usprawnienie procedur adopcyjnych konieczne dla dobra dzieci

W Polsce nie brakuje chętnych do adoptowania dziecka pozbawionego możliwości wychowywania w biologicznej rodzinie. Jednak obecny proces przysposobienia jest zwykle trudny i długotrwały. Instytut Ordo Iuris przygotował analizę na ten temat, w której rekomenduje wprowadzenie zmian mających na celu usprawnienie procedur adopcyjnych. Jej autorzy proponują m.in. ujednolicenie wymagań wobec par chcących adoptować dziecko oraz ustawowe uregulowanie funkcjonowania „okien życia”.

Przysposobienie jest instytucją z zakresu prawa rodzinnego, uregulowaną w art. 144 i n. ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz literaturze jej celem jest ma być przyjęcie dziecka do rodziny i stworzenie mu warunków należytego rozwoju zarówno fizycznego, jak i duchowego (psychicznego).

Dane statystyczne

Dane z ostatnich kilku lat pokazują, że liczba adopcji w Polsce osiąga stały poziom. Rocznie zakwalifikowanych do przysposobienia krajowego jest ok. 2,5 tys. dzieci. Według danych aktualnych na 1 września 2018 r. w Polsce znajduje się 65 ośrodków adopcyjnych. Są to zarówno publiczne, jak i niepubliczne placówki, które stanowią niecałe 40% wszystkich ośrodków. Postępowanie adopcyjne oraz sytuacja prawna ośrodków adopcyjnych jest uregulowana w art. 154 i n. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Nad ośrodkami publicznymi kontrolę sprawuje samorząd województwa, natomiast nadzór nad realizacją wszelkich procedur związanych z adopcją należy do zadań zleconych marszałka województwa. On także jest odpowiedzialny za pozyskiwanie środków na finansowanie publicznych ośrodków adopcyjnych w województwie. Środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie ośrodków adopcyjnych to kwota ok. 30 mln zł rocznie.

Cała procedura adopcyjna trwa najczęściej – w około 50% przypadków – ok. 2 lata. Jest to niezwykle długa droga, która wymaga zachowania dużej cierpliwości, jak i zaangażowania.

Procedura adopcyjna składa się z aż siedmiu etapów i jest dość złożona przede wszystkim pod względem formalnym. Największy problem stanowi przewlekłość postępowania. Ponadto jest niejednolita w całym państwie, choć jej trzon jest niezmienny. Każdy ośrodek adopcyjny wewnętrznie ustala według własnego uznania szczegóły każdego etapu.

W 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka zaproponował uporządkowanie procedury adopcyjnej, która stałaby się uniwersalną drogą do przysposobienia dziecka w każdym ośrodku adopcyjnym. Warto zauważyć, że bardzo ważną rolę odgrywa także zasada nierozdzielania rodzeństwa (art. 166a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Z psychologicznego punktu widzenia dzięki temu dziecku łatwiej jest odnaleźć się w nowym środowisku.

Kontrola NIK

W latach 2015-2017 została przeprowadzona kontrola z własnej inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. Poddano jej 15 ośrodków adopcyjnych, a także realizację zadań przez urzędy marszałkowskie, jak i Regionalne Ośrodki Pomocy Społecznej. Ponadto przeprowadzono badanie wśród osób, które korzystały z pomocy podlegających kontroli ośrodków adopcyjnych, w tym kandydatów na rodziców adopcyjnych, jak i tych, którzy adoptowali dzieci. Kontrola NIK miała na celu opracowanie wyników, które staną się punktem wyjścia do analizy systemu adopcyjnego w Polsce, a także wdrożenia zmian, które miałyby polepszyć proces adopcji.

Według raportu NIK, w 11 z 15 kontrolowanych ośrodków adopcyjnych wykryto różnego rodzaju nieprawidłowości. Nie miały charakteru rażącego, lecz mogły mieć niekorzystny wpływ na proces adopcji w indywidualnych przypadkach. Natomiast kontrola przeprowadzona w urzędach marszałkowskich prawie w całości miała wynik pozytywny. Co za tym idzie, marszałkowie należycie wywiązują się ze zleconych im zadań związanych z funkcjonowaniem ośrodków adopcyjnych. Zgodnie z przepisami powstały także, na terenie kontrolowanych województw, nowe ośrodki adopcyjne.

NIK wskazała, że nie w każdym województwie prawidłowo funkcjonuje system monitoringu ośrodków. Kontrola wykazała także, że praktyka procesu adopcji jest niejednolita. Ośrodki mają swoje własne wymogi wewnętrzne, które różnią się między sobą. Wobec tego w różny sposób uznaje się szkolenia dla rodziców, na innych zasadach odbywa się dobór dzieci do rodziców adopcyjnych. Są to praktyki, które znacząco wykraczają poza uregulowania ustawowe. Ponadto brak jest procedur odwoławczych w przypadku podjęcia niekorzystnego rozstrzygnięcia dla kandydatów na rodziców zastępczych, które mogłyby obciążać ośrodek adopcyjny.
Wiele ośrodków także nie monitoruje dalszych losów dziecka w nowej rodzinie adopcyjnej. Pomimo, że obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, należałoby uznać to za wskazane. Badania wykazały także, że ośrodki osiągają wysoką skuteczność adopcyjną, tj. 98% dzieci zakwalifikowanych do adopcji, w okresie kontroli, trafiło do nowych rodzin. Za osiągnięciem tak dobrego wyniku kryje się fakt, że kandydatów na rodziców jest znacznie więcej, niż dzieci z uregulowaną sytuacją prawną, które mogą podlegać adopcji. Pozostałe są wyłączone spod procedury z mocy prawa.

Według NIK, wiele rozbieżności, a co za tym idzie także nieprawidłowości, może wynikać z braku ogólnopolskiego systemu teleinformatycznego, który miałby na celu jednolitą obsługę procedur adopcyjnych. W stosunku do kwestii korupcji wykryto, że mechanizmy mające zapobiegać osiąganiu korzyści majątkowych przez pracowników ośrodków adopcyjnych nie działają sprawnie. Ponadto mają oni także nadmiar kompetencji o charakterze dyskrecjonalnym, podejmując kluczowe decyzje według swojego uznania. W takich sytuacjach w bardzo ograniczonym stopniu działa mechanizm kontroli.

Wyniki z ośrodków adopcyjnych przeprowadzonych przez NIK wykazały zatem nieprawidłowości, które powinny być niwelowane przez stworzenie efektywniejszej i ujednoliconej procedury prawnej. Z ankiet prowadzonych spośród anonimowych osób także wynika potrzeba ulepszenia systemu adopcyjnego.

Okna życia – szansa na życie i wychowanie w rodzinie adopcyjnej

Popularnie nazywane „okna życia” to specjalne punkty, gdzie każda matka, która nie może lub nie chce opiekować się swoim nowo narodzonym dzieckiem, może je pozostawić ze świadomością, że będzie ono bezpieczne i zostanie otoczone należytą troską. Pozostawienie dziecka w „oknie życia” odbywa się całkowicie anonimowo. Kobieta, która decyduje się w ten sposób zostawić swoje dziecko, może mieć pewność, że ktoś inny należycie się nim zaopiekuje.

Historia okien życia sięga XII w. Pierwsze otworzyło się w Rzymie przy powstałym z inicjatywy papieża Innocentego III szpitalu Ducha Świętego. Pierwsze „okno życia” w Polsce powstało 19 marca 2006 w Krakowie. Prowadzą je siostry nazaretanki. Widnieje nad nim logo Caritas.

Według danych prowadzonych przez Caritas w 60 „oknach życia” w Polsce przyjęto 110 dzieci. Z jednej strony są to przykre dane, bowiem wskazują one na skale problemów związanych z macierzyństwem. Pod tym kątem warto zastanowić się nad motywami matek, które zostawiają swoje dzieci. Jest to jednak przedmiot odrębnej analizy. Z drugiej strony, każde dziecko pozostawione w „oknie życia”, jest ocalałe. Ma perspektywę bezpieczeństwa i rozwoju. Osoby, które się nim zaopiekują otoczą je troską, nakarmią, ubiorą, nie pozostawią samemu sobie do przyjazdu karetki pogotowia, która wzywana jest w celu zbadania noworodka.
Zazwyczaj pierwszymi opiekunkami są siostry zakonne. Następnie zawiadamiany jest także sąd rodzinny. Następuje wprowadzenie procedur mających na celu nadanie tożsamości dziecka, a także przysposobienie go konkretnej rodzinie, która tylko czeka by otoczyć miłością tego małego człowieka.

Z prawnego punktu widzenia brakuje regulacji dotyczących funkcjonowania „okien życia”. Komitet Praw Dziecka ONZ w 2005 r. wyraził zaniepokojenie tym stanem rzeczy, a także zwrócił uwagę na rosnącą liczbę „okien życia” w Polsce. Wezwał państwo do zakazania korzystania z „okien życia”, wzmocnienia rozwiązań alternatywnych oraz rozważenia możliwości anonimowego porodu w szpitalu.

Według art. 6 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., „każde dziecko ma niezbywalne prawo do życia”. Następnie w 2013 r. Komitet Praw Dziecka ONZ zaapelował o zamknięcie „okien życia, ponieważ nie zapewniają one realizacji prawa do informacji, czyli prawa dziecka do poznania swoich biologicznych rodziców”.

„Prawo do tożsamości niewątpliwie wywodzi się z przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka oraz stanowi istotny element sfery prywatnej każdej osoby fizycznej. Możność poznania własnej tożsamości, postrzegana przez doktrynę jako prawo osobiste, chroniona jest treścią art. 30 i 72 Konstytucji, a także przez regulacje międzynarodowe, m.in. art. 7 Konwencji o Prawach Dziecka” – wyjaśniono.

Z prawnego punktu widzenia, osią sporu stało się uznanie przez Komitet, że idea „okien życia” narusza art. 8 Konwencji o Prawach Dziecka, który gwarantuje dzieciom prawo do tożsamości. Tym samym Komitet zainspirował prawników do rozważań na temat tego, czy prymat należy przyznać prawu do życia czy też prawu do tożsamości.

W sprawie zabrał głos rzecznik Sądu Okręgowego w Krakowie sędzia Waldemar Żurek: „W prawie znane jest pojęcie stanu wyższej konieczności, gdzie poświęcamy dobro niższej wartości, by ratować dobro o wartości wyższej. W tym przypadku prawo dziecka do życia jest dobrem o oczywiście wyższej wartości niż prawo do informacji, czyli prawo dziecka do poznania swoich biologicznych rodziców. (…) Oczywiście wiemy dobrze, że najlepiej jest, jeśli biologiczna matka wychowuje swoje dziecko, ale rzeczywistość jest daleka od ideału. Lepiej, żeby dziecko znalazło się w Oknie Życia niż w Wiśle czy na śmietniku. Staramy się wypracować w sądach takie procedury, żeby w ramach istniejących przepisów prawa rodzinnego sprawić, że dziecko szybko trafiło do rodziny adopcyjnej, która otoczy go opieką i miłością”.

Jak dodał, nie należy jednakże zapominać, że „znajomość swojej tożsamości to także wiedza dotycząca stanu naszego zdrowia oraz potencjalnych zagrożeń wynikających ze schorzeń o podłożu genetycznym. Brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie może w przyszłości wywoływać liczne negatywne skutki zagrażające zdrowiu i życiu pozostawionego w oknie życia dziecka”.

W art. 7 Konwencji o Prawach Dziecka zostały uregulowane czynności prawne, według których należy postępować tuż po urodzeniu się dziecka. Mowa tu przede wszystkim o sporządzeniu aktu urodzenia, otrzymania imienia i uzyskania obywatelstwa, a także, jeśli to jest możliwe, do poznania rodziców i pozostawania pod ich opieką. Państwo nie może zastosować przymusu względem osoby, która nie chce bądź nie może zajmować się swoim dzieckiem. Dla osób, które decydują się na taki krok, ważny jest aspekt anonimowości. Nikt nie pyta osobę pozostawiającą dziecko o powód takiego zachowania.

Przede wszystkim „okna życia” są alternatywą dla matek, które np. chcą, by nikt nie dowiedział się o tym, że urodziły dziecko. Często słyszy się w mediach o dzieciach pozostawionych na śmietnikach lub innych miejscach, gdzie grozi im śmierć z wygłodzenia lub wychłodzenia. „Okna życia” mają także zapobiegać aborcji. Wiele kobiet nie wie o tym, że dziecko można zostawić po porodzie także w szpitalu, bez żadnych konsekwencji prawnych. Po zostawieniu dziecka mają one sześć tygodni na podjęcie ostatecznej decyzji. Matka może w tym czasie odzyskać prawo do pozostawionego dziecka, jeśli na przykład działała pod wpływem tzw. szoku poporodowego. Jeśli jednak nie zdecyduje się na wychowanie, dziecko trafi do adopcji.

Ważne jest także to, że nie tylko matki mogą zostawiać dzieci w „oknach życia”. Jednak jest to częstsza praktyka. Ojcowie także mogą to zrobić. W „oknach życia” pojawiają się nie tylko noworodki. Według relacji zakonnic, czasami znajdują one dzieci, które już samodzielnie siedzą. Zdarza się, że wraz z dzieckiem pozostawiane są m.in. listy tłumaczące powód zostawienia dziecka, jak również zabawki czy ubranka.

Pozostawienie dziecka w „oknie życia” gwarantuje, że osoba, która podejmuje ten krok, nie będzie pociągnięta do odpowiedzialności karnej, chyba, że zachodzi podejrzenie przestępstwa wobec dziecka, zwłaszcza użycia przemocy.

„Pozostawienie noworodka w „oknie życia” nie wyczerpuje znamion przestępstwa porzucenia z art. 210 par. 1 kodeksu karnego – twierdzi minister sprawiedliwości i Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2001 r., przestępstwo porzucenia „oznacza działanie polegające na opuszczeniu dziecka, połączone z zaprzestaniem troszczenia się o nie, bez zapewnienia mu opieki ze strony innych osób. Do istoty „porzucenia” należy więc pozostawienie osoby, nad którą miała być roztoczona opieka, własnemu losowi, przy czym chodzi tu nie tylko o zaniechanie sprawowania opieki nad osobą małoletnią lub nieporadną, lecz także o uniemożliwienie takiej osobie udzielenia natychmiastowego wsparcia”.

„Okno życia” jest bezpiecznym miejscem, ogrzewanym, odpowiednio wentylowanym. Po pojawieniu się w nim dziecka, uruchamia się dyskretny alarm, który zawiadamia czuwające po drugiej stronie zakonnice.

„Okna życia” znajdują się również w Niemczech, Włoszech, Czechach, Belgii, Szwajcarii, na Litwie i na Słowacji. W Niemczech powstała również alternatywa dla „okna życia”, czyli anonimowy poród. Każda kobieta może anonimowo urodzić dziecko w szpitalu i od razu przekazać je do adopcji.

Zatem „Okna życia” z jednej strony odbierają dziecku prawo do poznania własnej tożsamości biologicznej i odziedziczonych cech genetycznych. Z drugiej zaś dziecko ma zapewnione prawo do życia oraz do wychowania się w rodzinie. Ma też szansę budowania swojego życia w oparciu o środowisko, w jakim będzie dorastać oraz edukację, którą otrzyma dzięki nowej tożsamości. Nie ulega więc wątpliwości potrzeba prowadzenia miejsc takich jak „okna życia”, nawet gdyby miały one uratować choćby jedno życie. Skoro liczba dzieci pozostawianych w tych miejscach z roku na rok rośnie, nie należy z nich rezygnować.

Rekomendacje

1. Procedura adopcji dziecka powinna zostać ujednolicona dla wszystkich ośrodków adopcyjnych na szczeblu ogólnokrajowym. Przepisy należy zredagować w sposób przejrzysty i zrozumiały. Ułatwi to ich interpretację oraz przyczyni się w sposób znaczący do przyspieszania procedury adopcji dziecka. W szczególności należy dookreślić wymogi stawiane kandydatom na rodziców adopcyjnych dotyczące szkoleń, kwalifikacji, stanu ich zdrowia, czy też innych dokumentów. Nadmierne obciążanie formalnościami kandydatów na rodziców adopcyjnych nie stanowi przykładu dobrych praktyk ośrodków adopcyjnych. W skrajnych przypadkach godzi w dobro dziecka i rodziny.

2. Należy skrócić średni okres oczekiwania na adopcję dziecka, który obecnie wynosi nawet dwa lata. Dziecko ma prawo do wychowania w rodzinie, a długotrwałe procedury adopcyjne nie powinny go ograniczać. Regulacje dotyczące adopcji dziecka należy znacznie uprościć w ten sposób, aby dzieci mogły szybciej trafić pod opiekę rodziców adopcyjnych.

3. Przepisy dotyczące sytuacji prawnej dzieci powinny być uproszczone, ponieważ obecnie okres oczekiwania na uregulowanie sytuacji prawnej dzieci znacząco wydłuża całą procedurę przysposobienia. Sytuację tę można poprawić zwłaszcza poprzez dopuszczenie możliwości wyrażania zgody przez rodziców biologicznych dziecka jeszcze na etapie jego prenatalnego rozwoju. Usprawnień wymaga procedura przekazywania dokumentacji wraz z pozytywną opinią dotyczącą kwalifikacji dziecka do przysposobienia ośrodkom adopcyjnym. Terminy na przekazywanie wszelkiej dokumentacji dziecka należy określić w miarę możliwości w sposób precyzyjny.

4. Wszystkie ośrodki adopcyjne należy objąć obowiązkiem prowadzenia dokumentacji w systemie CAS bądź innym systemem równoważnym. Procedura rejestracyjna będzie dzięki temu bardziej przejrzysta i dogodna. W ocenie NIK, ośrodki, które wdrożyły system CAS, usprawniły procedurę przysposobienia i uprościły dokumentację.

5. Ośrodki adopcyjne powinny także uwzględniać preferencje rodziców dotyczące stanu zdrowia, wieku i rozwoju dzieci, aby zapobiec sytuacji, w której dziecko ze względu na stopień niepełnosprawności, bądź określony wiek spotka się z ostateczną odmową przysposobienia ze strony kandydatów na rodziców adopcyjnych. W szczególności z kandydatami na rodziców ośrodki powinny przeprowadzać wywiad, aby uniknąć dramatycznych wyborów, przeżyć i rozczarowania ze strony przyszłych rodziców oraz dziecka.

6. Procedura przysposobienia małoletniego powinna być jawna. Kandydatom na rodziców adopcyjnych należy zagwarantować możliwość odwołania się od opinii ośrodków adopcyjnych. Zmiany na szczeblu ustawowym wymaga charakter prawny tych opinii, które mogłyby przybrać formę decyzji administracyjnej. Strony postępowania należy pouczyć o prawie, środkach i terminie zaskarżenia decyzji.

7. Okna życia, które odgrywają ważną rolę w procesie opieki nad dzieckiem, nadania mu tożsamości oraz przysposobienia konkretnej rodzinie, powinny doczekać się wyraźnej podstawy prawnej dla prowadzenia działalności we wszystkich wymienionych obszarach. Umocowanie do podejmowania dalszej aktywności na rzecz pomocy dzieciom i kobietom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, okna życia powinny czerpać z ustawy.

8. Ważne, aby w odbiorze społecznym wszelkie zmiany legislacyjne na tym tle nie zostały odebrane jako swoista „zachęta” do porzucania dzieci. Przeciwnie, w świadomości rodziców biologicznych należy wytworzyć przeświadczenie, że otrzymają wsparcie finansowe oraz psychologiczne ze strony państwa. Dla dziecka naturalnym otoczeniem jest rodzina biologiczna i to o jej trwałość oraz zdolność do pozostania we wspólnocie należy zabiegać.

9. Dzieciom porzuconym należy umożliwić sprawne znalezienie domu rodzinnego. Ustalenie ich sytuacji prawnej jest niezwykle trudne i czasochłonne, jednak dzieci te w szczególny sposób powinny zostać otoczone opieką i macierzyńską miłością. Stąd też postulat wprowadzenia terminu, w którym należy ustalić sytuację prawną dziecka i zakreślić rodzicom biologicznym czas na ewentualną zmianę decyzji.

10. Liczba kandydatów na rodziców adopcyjnych przewyższa liczbę dzieci oczekujących na adopcję. Pierwszeństwo do przysposobienia powinni mieć zagwarantowane krajowi kandydaci na rodziców adopcyjnych. Postulat ten wiąże się także z prawem dziecka do zachowania swej kultury i tożsamości narodowej.

11. Należy dołożyć starań, aby przysposobienie małoletniego spotykało się z pozytywnym odbiorem społecznym. Kandydaci na rodziców adopcyjnych powinni czuć się bezpiecznie i komfortowo w związku z decyzją o przysposobieniu. Rodzice biologiczni, którzy znajdują się w trudnej sytuacji życiowej, podejmują niekiedy dramatyczne decyzje o porzuceniu dziecka w nieprzystosowanym do tego miejscu w obawie przed konsekwencjami tej decyzji. Dzieci przysposobione nie powinny natomiast czuć się w gorszej sytuacji od innych. Sytuację tę można poprawić dzięki odpowiedniej reklamie „okien życia”, edukacji oraz szeroko zakrojonej kampanii społecznej.

12. W celu pełnej realizacji prawa dziecka do wychowania w rodzinie należy w zgodzie z hierarchią konstytucyjnych wartości zagwarantować małżeństwom pierwszeństwo do ubiegania się o przysposobienie małoletniego. W art. 18 Konstytucji małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny jest pierwszą z wymienionych w tym przepisie wartości, co wskazuje na preferencję aksjologiczną ustrojodawcy. W dalszej kolejności znajdują się takie wartości jak rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo, które nieodzownie łączą się z małżeństwem i dla których to wartości małżeństwo jest punktem wyjścia. Sposób sformułowania przepisu wskazuje, że małżeństwo korzysta ze szczególnej ochrony Rzeczypospolitej, z którą powinny łączyć się określone gwarancje procesowe i nie tylko. Promowanie wzorca opartego na pełnej rodzinie powinno przyczynić się do pozytywnych zmian społecznych oraz pozwolić małoletnim uzyskać bezpieczeństwo, szczęście i stabilność, dla których to wartości fundamentem jest małżeństwo.