Prof. Borecki: Rozporządzenie min. Nowackiej kwalifikuje się do zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego

Minister Nowacka, wydając rozporządzenie zmieniające bez porozumienia z Kościołami i związkami wyznaniowymi rozporządzenie MEN z 1992 r. ws. nauczania religii w szkolnictwie publicznym naruszyła art. 12 ust. 2 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty. Postąpiła też niezgodnie z § 74 rozporządzeniem premiera z 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Naruszyła zatem fundamentalną konstytucyjną zasadę legalizmu czyli praworządności, stanowiącą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa –  tłumaczy prof. Paweł Borecki z Zakładu Prawa Wyznaniowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Dodaje, że uzasadnione byłoby zaskarżenie owego rozporządzenia nowelizującego do Trybunału Konstytucyjnego.

Marcin Przeciszewski, KAI: 1 sierpnia opublikowane zostało rozporządzenie minister edukacji Barbary Nowackiej, które zmienia zasady organizacji nauki religii w szkole. Umożliwia łączenie uczniów w grupy międzyoddziałowe czy międzyklasowe, nawet wtedy gdy w danej klasie jest więcej niż 7 uczniów. Spowoduje to, że w jednej grupie zajęciowej będą uczniowie w różnym wieku i o różnym poziomie wiedzy. Zasady te zostaną wprowadzone od 1 września bez porozumienia z Kościołami. Co Pan profesor na to?

Prof. Paweł Borecki, UW:  Jako prawnik skupię się na aspekcie legislacyjnym i proceduralnym tej regulacji. A najpierw jako prezent wręczę Panu kserokopię oryginału archiwalnego rozporządzenia z 1992 r. ministra edukacji Andrzeja Stelmachowskiego, gdzie widnieją poza podpisem ówczesnego szefa MEN podpisy liderów 12 Kościołów nauczających wówczas religii w szkolnictwie publicznym. Jest to dokument historyczny, który wskazuje jednoznacznie, że zgodnie z art. 12 ust. 2 wciąż obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty z 1991 r., zmiana rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach powinna nastąpić w porozumieniu z Kościołem katolickim, Kościołem prawosławnym oraz innymi oficjalnie działającymi Kościołami i związkami wyznaniowymi. A przynajmniej z tymi, które nauczają religii w systemie oświaty publicznej.

Według danych uzyskanych przeze mnie w Ministerstwie Edukacji Narodowej w maju tego roku, takich kościołów jest 22. Od Kościoła katolickiego poczynając, na Lidze Muzułmańskiej kończąc. Część mniejszościowych Kościołów i związków wyznaniowych ze względu na silne rozproszenie swych wiernych, a więc małą ich liczbę w jednym miejscu, naucza religii w punktach pozaszkolnych, gdzie uczestniczą uczniowie z różnych szkół, ale punkty te funkcjonują w ramach publicznego systemu edukacji. Oceny z religii tam uzyskane są przepisywane na świadectwa szkolne.

– Co oznacza dokładnie zawarty w ustawie termin „w porozumieniu z Kościołami i związkami wyznaniowymi”?

– Zgodnie z paragrafem 74 ust. 1 pkt. 2 Zasad techniki prawodawczej, ustalonych w drodze rozporządzenia premiera w 2002 r., termin „w porozumieniu” oznacza, że organ wydający rozporządzenie musi uzyskać aprobatę innego organu lub innego podmiotu, jeśli przewiduje się taki podmiot. W tym wypadku są to zainteresowane Kościoły i inne związki wyznaniowe.

Pani minister Nowacka powinna zatem skierować do wszystkich związków wyznaniowych, przynajmniej tych, które nauczają religii w systemie oświaty publicznej, zaproszenie do dialogu, którego celem byłaby zmiana obowiązujących zasad organizacyjnych nauki religii w szkolnictwie publicznym. Można zastrzec, że brak odpowiedzi w określonym terminie przyjmuje się jako domniemanie aprobaty propozycji ministerstwa.

Można zasadnie polemizować, czy przepis art. 12 ust. 2 ustawy z 1991 r. jest poprawny od strony legislacyjnej. Moim zdaniem w świetle standardów konstytucyjnych z 1997 r. on jest wadliwy, ponieważ nie zawiera wytycznych co do treści właściwego rozporządzenia. Ale skoro istnieje i obowiązuje, to urzędujący minister ma obowiązek go przestrzegać albo zainicjować jego nowelizację przez Sejm. A tymczasem został ten przepis teraz wyraźnie zignorowany przez Ministerstwo Edukacji.

– A na czym polegać ma wadliwość tego przepisu?

– Wadliwość art. 12 ust. 2 polega na tym, że konstytucja z 1997 r. przyjęta w pięć lat później, wprowadziła  ograniczenia dotyczące zasad wydawania aktów wykonawczych do ustaw, czyli rozporządzeń. Według art. 92 ust. 1 Konstytucji ustawa upoważniając określony organ, w tym wypadku ministra edukacji do doprecyzowania zasad nauczania religii w szkole, powinna zawierać wytyczne co do treści rozporządzenia, w jakim kierunku powinna iść regulacja ministerialna. Zmiana tego artykułu możliwa jest w drodze procedury ustawodawczej ale można próbować go uchylić kierując wniosek o stwierdzenie niezgodności tego przepisu z przepisami dotyczącymi zasad wydawania rozporządzeń do Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem skoro to nie zostało zrobione, należy respektować ten artykuł ustawy z 1991 r.

Tymczasem z tego co wiem, przedstawiciele Kościoła katolickiego zostali zaproszeni do ministerstwa i zakomunikowano im propozycje legislacyjne. Przyjęli  to do wiadomości ale niczego nie uzgodniono. Nie podpisany został żaden dokument mówiący o porozumieniu.  A jeżeli chodzi o Kościoły i związki wyznaniowe nie rzymskokatolickie, w tym skupione w Polskiej Radzie Ekumenicznej, to wg. Informacji uzyskanej od jednego z Kościołów członkowskich Rady przewidziano pierwotnie konsultacje online, które również nie zakończyły się porozumieniem w formie pisemnej. To forma wymagana dla celów dowodowych. Jeżeli informacje o konsultacjach on line były prawdą, to byłby to wyraz lekceważenia w stosunku do Kościołów nierzymskokatolickich.

– Czyli rozumiem, że żaden z dwudziestu dwóch związków wyznaniowych,  prowadzących nauczanie religii w polskim systemie oświaty, nie podpisał żadnego porozumienia z Ministerstwem Edukacji i nie ma zgody żadnego z nich na wprowadzane zmiany? Jak to należy ocenić?

– Minister Nowacka, wydając rozporządzenie nowelizujące bez porozumienia z Kościołami i związkami wyznaniowymi, naruszyła art. 12 ust. 2 obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. Postąpiła też niezgodnie z rozporządzeniem premiera z 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Naruszyła w konsekwencji fundamentalną konstytucyjną zasadę legalizmu czyli praworządności, stanowiącą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

– Co Kościół katolicki czy inne związki wyznaniowe powinny teraz zrobić, jaka jest droga obrony ich praw?

– Rozporządzenie minister Nowackiej ze względów proceduralnych jest wadliwe, jest nielegalne, a w związku z tym jest niekonstytucyjne. I moim zdaniem, należy zaskarżyć ten akt do Trybunału Konstytucyjnego. A jeśli zostanie zaskarżone, to Trybunał – niezależnie od przeważającej w nim opcji politycznej czy światopoglądowej – powinien wydać wyrok stwierdzający niekonstytucyjność tego rozporządzenia. Nie ma innego wyjścia.

– Kto może wnioskować do Trybunału, zaskarżając określoną ustawę lub rozporządzenie?

– Wnioskować mogą zwłaszcza organy państwa czyli m.in.: Prezydent RP, grupa co najmniej 50 posłów, co najmniej 30 senatorów, Prokurator Generalny, premier, Rzecznik Praw Obywatelskich, I Prezes SN, ale także Kościoły i inne związki wyznaniowe. Te ostatnie ponieważ owe rozporządzenie dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. To znaczy występują ich centralne organy kierownicze, przewidziane do reprezentacji. W przypadku związków wyznaniowych innych niż Kościół katolicki sprawa jest prosta, bowiem mają one swoje organy centralne na terenie Polski. W przypadku Kościoła katolickiego kierowniczym organem centralnym jest Stolica Apostolska. Konferencja Episkopatu Polski, moim zdaniem, nie ma prawa sama z siebie wystąpić z takim wnioskiem do Trybunału, ale Stolica Apostolska może ją do tego upoważnić.

Radziłbym również, żeby zwracając się do Trybunału Konstytucyjnego zwrócić się z prośbą, żeby prezes Trybunału wyznaczyła skład orzekający bez zbędnej zwłoki, i taki skład, który nie da pretekstu innym organom państwa do zignorowania orzeczenia. Z taktycznego punktu widzenia dobrze byłoby, żeby z takim wnioskiem wystąpiło kilka Kościołów. Myślę, że warto się pospieszyć, ponieważ 1 września rozporządzenie Ministra Edukacji wejdzie w życie i jego skutki mogą być nie do cofnięcia.

– Czy Kościoły występowały dotąd do Trybunału Konstytucyjnego?

– Dotychczas z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w sposób skuteczny wystąpiły dwa związki wyznaniowe. Pierwszy był Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny w 2002 r. a chodziło o dyskryminujące uregulowanie sytuacji prawnej byłych świątyń unickich na Podkarpaciu. Co prawda Kościół przegrał w 2003 r. ale orzeczenie zapadło przy istotnych wadach formalnych, co stało się podstawą do wniesienia skargi do Trybunału Strasburskiego i ostatecznie w 2009 r. Kościół prawosławny uzyskał prawne uregulowanie kwestii własności pounickich cerkwi na Podkarpaciu. Kościoły (katolicki i prawosławny) się porozumiały a ówczesny rząd Donalda Tyska wyasygnował niezbędne pieniądze, obawiając się skandalu międzynarodowego.

Drugi przypadek dotyczył  Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich, który w 2013 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, która wykluczała tzw. ubój rytualny. Wygrał swą sprawę w roku 2014 r. w stu procentach.

Kościół katolicki nie występował jeszcze nigdy do Trybunału Konstytucyjnego i chyba warto stworzyć taki precedens. Każdy precedens ma swoją wagę prawną. Szansa na wygranie tej sprawy jest duża, gdyż minister Nowacka ewidentnie naruszyła prawo. A jeśli Kościół katolicki czy inne wyznania tego nie zrobią, to jest pewne, że minister Nowacka w kolejnych przypadkach pójdzie tą samą drogą co teraz.

– Minister Nowacka zapowiedziała publicznie, że od 1 września 2025 r. chce ograniczyć liczbę godzin lekcji religii w szkole do jednej w tygodniu.

– Taka regulacja jest istotną zmianą rozporządzenia z kwietnia 1992 r. To nie są przelewki i na to musi być zgoda Kościołów. I to niezależnie od tego, że ograniczenie do jednej godziny tygodniowo nie pozostaje w formalnej sprzeczności z Konkordatem, gdyż w artykule 12 traktat z 1993 r. nie określa liczby godzin lekcji religii w tygodniu. Konkordat mówi, że władze samorządowe i państwowe organizują je zgodnie z wolą zainteresowanych w ramach planu zajęć szkolnych lub przedszkolnych.

– Co radziłby Pan Profesor w tej sytuacji?

– Oprócz ścisłego trzymania się art. 12. ustawy o systemie oświaty z 1991 r. pod groźbą zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego, zaproponuję inne działania.

Jakie?

– W Polsce nadal obowiązują dość liberalne postanowienia ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych. Radziłbym zatem, żeby nauczyciele religii zawiązali związek zawodowy. Niech katecheci gremialnie do tego związku zawodowego się zapiszą, bowiem przysłowie – w jedności siła. Jeżeli do związku zawodowego będzie należeć minimum 15% przedstawicieli danej grupy zawodowej objętych postanowieniami statutu, to związek ten uznawany jest za  reprezentatywny dla danego środowiska. Ogólnokrajowy organ związku zawodowego zgodnie z Konstytucją z 1997 r. sam może składać wnioski do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach objętych jego zakresem działania, podobnie jak Kościoły i związki wyznaniowe.  A wymiar czasu pracy w szkole dla nauczycieli religii będzie ewidentnie związany z zakresem działania takiego związku zawodowego. Dlatego, że ograniczenie o połowę liczby lekcji religii oznaczałoby dla członków związku zwolnienia albo konieczność przekwalifikowania.

– A jeśli Trybunał nie wyda orzeczenia korzystnego dla związku zawodowego czy dla Kościołów?

– To pozostaje – biorąc pod uwagę doświadczenia Kościoła prawosławnego – odwołać się do instytucji międzynarodowych, przede wszystkim do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Mogą to zrobić rodzice wyznania katolickiego i również nauczyciele religii i same Kościoły Z kolei inna grupa rodziców może się odwołać do Komitetu Praw Człowieka ONZ, a  związek zawodowy skupiający nauczycieli religii, jeżeli już nic nie można wskórać w kraju, do Międzynarodowej Organizacji Pracy, która funkcjonuje w ramach ONZ. Na tym polega demokracja. Chodzi o to, żeby stosowano standardy państwa prawnego, a obywatel nie bał się, że gdy kładzie się spać wieczorem, to rano obudzi się w innej rzeczywistości prawnej. A to wyłącznie dlatego, że aktualny Cezar ma taki a nie inny kaprys.

Prawo ma wartość stabilizacyjną, powoduje, że życie człowieka czy społeczeństwa staje się przewidywalne. Czas pandemii oraz wojna w Ukrainie wskazują, że stabilność jest istotną wartością ludzkiego życia. Stanowi warunek poczucia bezpieczeństwa. Tymczasem publiczne wypowiedzi i działania ścisłego kierownictwa MEN w sprawach wyznaniowych zdradzają pewne cechy mentalności hunwejbinów okresu Rewolucji Kulturalnej w Chinach. To do niczego konstruktywnego i trwałego nie prowadzi. Żałuję, że w ten sposób traktowane są tak istotne sprawy, jak fakultatywne nauczanie religii w szkole, które nie jest jakąś naszą, polską specyfiką, ale standardem europejskim. Dlatego prawo do nauki religii w szkole zostało sformułowane m. in. w regulacjach Konstytucji i Konkordatu. Po to została stworzona odpowiednia regulacja ustawowa z 1991. To jest nie tylko wartość religijna, jest to wartość cywilizacyjna. Mojej siostrze powiedziałem, że „chrzest siostrzeńca traktuję jako symboliczny początek jego inkulturacji do kultury europejskiej”.

System edukacji dzieci i młodzieży musi być stabilny, a nie zmieniany w zależności od zmiany rządu, co rok, dwa, trzy lub cztery. Musimy być świadomi, że eksperymentujemy na żywej tkance społecznej. A najbardziej wrażliwym jej elementem są dzieci i młodzież.

– To ważne słowa: „Religia w szkole jest elementem kultury europejskiej”…

– Europejska kultura prawna ma trzy korzenie. Prawo rzymskie, prawo barbarzyńskie, głównie germańskie, oraz prawo kanoniczne. Można Kościół katolicki lubić lub nie, ale nie można ignorować faktów historycznych. I warto by uświadomić dzisiaj wojującym feministkom, że w średniowieczu to właśnie dzięki prawu kanonicznego, które w sprawach małżeńskich wyrastało z norm klasycznego prawa rzymskiego, nastąpiło rozbudowanie ochrony praw kobiet w małżeństwie. Prawo germańskie uznawało pierwotnie za formę zawarcia małżeństwa m. in. porwanie kobiety lub jej kupno. Kobieta była traktowana zdecydowanie przedmiotowo. Zmieniło to dopiero prawo kanoniczne, które wcześniej przyjęło odpowiednie normy prawa rzymskiego. A prawo rzymskie wprowadziło fundamentalną zasadę, że warunkiem małżeństwa jest świadoma zgoda obojga nowożeńców.

KAI: Dziękuję za rozmowę.