Projekt ustawy o świeckim państwie niezgodny z konstytucją i Konkordatem

Stowarzyszenie Inicjatywa Polska zaprezentowało projekt ustawy o świeckim państwie. Zaproponowane w nim rozwiązania są niezgodne z Konstytucją oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, a także znacznie odbiegają od współczesnych standardów w relacjach państwo-kościół w wielu krajach europejskich. Celem projektu – według jego twórców – ma być m.in. zaprzestanie finansowania lekcji religii ze środków publicznych, wzmocnienie „neutralności światopoglądowej” systemu edukacji w Polsce, likwidacja Funduszu Kościelnego oraz wielu komisji państwowo-kościelnych. Instytut Ordo Iuris przygotował analizę projektu.

Analiza zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o świeckim państwie przygotowanego przez Stowarzyszenie Inicjatywa Polska

W niedzielę 6 stycznia 2019 roku Barbara Nowacka, w imieniu Stowarzyszenia Inicjatywa Polska, zaprezentowała projekt ustawy o świeckim państwie[1] (dalej: projekt). Celem projektu – zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym przez jego twórców[2] – jest:

– zaprzestanie finansowania lekcji religii ze środków publicznych, precyzyjne uregulowanie jej obecności w publicznych szkołach oraz wzmocnienie neutralności światopoglądowej systemu edukacji w Polsce;
– zaprzestanie finansowania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne duchownych oraz likwidacja Funduszu Kościelnego;
– likwidacja wspólnych komisji rządowo–kościelnych i ustanowienie jednej komisji złożonej z przedstawicieli rządu, kościołów, związków wyznaniowych oraz organizacji świeckich skupiających agnostyków i ateistów.

Szczegółowa analiza zaproponowanych rozwiązań prowadzi do wniosku, iż są one niezgodne z obowiązującą Konstytucją oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, a także pozostają w sprzeczności ze współczesnymi standardami relacji państw do związków religijnych.

Założenia projektu ustawy o świeckim państwie

Projekt ustawy składa się z dziewięciu artykułów, w których autorzy proponują – zgodnie z przyjętymi założeniami – radykalną zmianę ważnych kwestii relacji pomiędzy państwem Polskim a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. W art. 1 projektu przewidziano nowelizację art. 16 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania[3] w celu utworzenia Komisji Wspólnej Rządu i Kościołów, Związków Wyznaniowych oraz Organizacji Świeckich. Skład tejże Komisji oraz zasady jej działania miałyby zostać określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Przy czym za reprezentatywne organizacje świeckie autorzy projektu uznali te organizacje, które działają jako stowarzyszenia i zrzeszają co najmniej 1000 „członkiń i członków” w skali kraju albo działają jako fundacja od co najmniej 5 lat. Autorzy projektu chcą, aby w ramach omawianej Komisji państwo współdziałało z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi oraz reprezentatywnymi organizacjami świeckimi mającymi za cel krzewienie kultury świeckiej oraz zasad agnostycyzmu i ateizmu. Jednocześnie autorzy proponują uchylenie możliwości zawierania umów pomiędzy związkami wyznaniowymi a rządem RP oraz likwidację wszystkich istniejących dotychczas komisji państwowo-kościelnych (art. 8 projektu). Ponadto przedstawiciele Inicjatywy Polskiej przewidują uchylenie art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[4] (art. 2 projektu), który reguluje istnienie Komisji Wspólnej Rządu RP oraz Konferencji Episkopatu Polski. Jednocześnie projektodawcy nie przewidują analogicznej noweli innych ustaw indywidualnych[5].

Dalej autorzy projektu proponują daleko idące zmiany w przepisach prawa oświatowego. Przede wszystkim chcą nowelizacji art. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty[6] w celu ustanowienia zakazu finansowania lekcji religii ze środków publicznych oraz wliczania oceny z religii do średniej ocen. Jednocześnie autorzy projektu chcą umożliwić publicznym szkołom podstawowym i ponadpodstawowym bezpłatne udostępnianie sal lekcyjnych kościołom i związkom wyznaniowym na naukę religii w ramach zajęć pozalekcyjnych. Szczegółowe zasady tego udostępniania miałby zostać określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, wydanym po konsultacji z Komisją Wspólną Rządu i Kościołów, Związków Wyznaniowych oraz Organizacji Świeckich (art. 3 projektu). W ramach zmian w prawie oświatowym Stowarzyszenie Inicjatywa Polska proponuje uznanie tzw. edukacji seksualnej za jedną z form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły (art. 4 projektu).

Projekt zakłada całkowitą likwidację Funduszu Kościelnego poprzez uchylenie art. 8-11 ustawy z dnia 20 kwietnia 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnymi utworzeniu Funduszu Kościelnego[7] (art. 5 projektu). W ślad za tym autorzy proponują zmiany w zasadach dotyczących ubezpieczeń społecznych osób duchownych, poprzez nowelizację ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych[8] oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych. W pierwszej z wymienionych ustaw autorzy projektu chcą uchylić art. 4 pkt 2 lit. f, zgodnie z którym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne jest duchowny niebędący członkiem zakonu albo przełożony domu zakonnego lub klasztoru w stosunku do członków swych zakonów lub, za zgodą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, inna zwierzchnia instytucja diecezjalna lub zakonna w stosunku do duchownych objętych tą zgodą. Autorzy postulują pozostawienie art. 6 ust. 1 pkt 10 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż duchowni podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, jednocześnie wprowadzając obowiązek samodzielnego opłacania przez nich stosownych składek. Projekt przewiduje także umożliwienie finansowania składek za duchownych przez „zwierzchnią krajową instytucję diecezjalną lub zakonną” (art. 6 projektu).

Natomiast zmiany w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych miałyby dotyczyć zasad finansowania składek na ubezpieczenie zdrowotne duchownych i osób przygotowujących się do wstąpienia do stanu duchownego – za ich opłacanie byłaby odpowiedzialna zwierzchnia krajowa instytucja diecezjalna bądź zakonna. Zasady te nie dotyczyłyby osób duchownych będących podatnikami podatku dochodowego od osób fizycznych lub zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów osób duchownych.

Biorąc pod uwagę fakt, iż każda ustawa obowiązująca w Polsce musi być zgodna z normami konstytucyjnymi propozycje Stowarzyszenia Inicjatywa Polska sformułowane w projekcie ustawy o świeckim państwie, należy ocenić pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP – zwłaszcza jej art. 25 i 53.

Konstytucyjna pozycja kościołów i innych związków wyznaniowych w Rzeczypospolitej Polskiej

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zarówno w preambule zaprezentowanego projektu ustawy, jak i w jej uzasadnieniu, autorzy wielokrotnie odwołują się do art. 25 Konstytucji RP. Jednak przepis ten – wbrew jego redakcyjnemu i normatywnemu rozbudowaniu – jest wykorzystywany przez twórców przedmiotowego projektu, jako rzekomo wprowadzający w Polsce system „świeckości państwa” ze „ścisłym” rozdziałem państwa i kościołów oraz innych związków wyznaniowych. Uzasadnieniem dla tej tezy ma być art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Rozumienie tego przepisu prezentowane – niestety niezwykle chaotycznie i fragmentarycznie – przez twórców projektu jest zupełnie oderwane zarówno od bezpośredniego kontekstu pozostałych ustępów art. 25 Konstytucji, jak i innych przepisów ustawy zasadniczej – zwłaszcza jej art. 53. Zgodnie z pierwszym w wymienionych artykułów obowiązującej Konstytucji kościoły i inne związki wyznaniowe są w Polsce równouprawnione (art. 25 ust. 1); stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego (art. 25 ust. 3); stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy (art. 25 ust. 4), natomiast stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (art. 25 ust. 5). Szczegółowa wykładnia norm wynikających z tych przepisów daleko przekracza ramy krótkiej analizy. Stąd na potrzeby prowadzonych tu rozważań wystarczające jest stwierdzenie, iż konstytucyjna pozycja kościołów i innych związków wyznaniowych wynika z konieczności zapewnienia skutecznej ochrony jednego z fundamentalnych praw człowieka, jakim jest prawo do wolności sumienia i religii[9]. W związku z tym ustrojodawca przyznał wspólnotom wyznaniowym specjalny status, chroniący je przed podejmowaniem przez władze państwowe – zarówno stanowiące jak i stosujące prawo – arbitralnych rozstrzygnięć. Celowi temu służą przede wszystkim gwarancje autonomii i niezależności kościołów i innych związków wyznaniowych, jak i kształtowania ich sytuacji prawnej w porozumieniu z ich właściwymi przedstawicielami.

W doktrynie słusznie podnosi się, iż „autonomia i niezależność” to jeden i niepodzielny termin legalny, odnoszący się w obowiązującej ustawie zasadniczej jedynie do wspólnot wyznaniowych wyrażający idee organizacyjnej oraz funkcjonalne odrębności organów i instytucji wspólnoty politycznej i wyznaniowej[10]. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 55/07) pojęcia autonomii i niezależności odnoszą się do dwóch aspektów tej samej sytuacji. Autonomia ma związek ze sferą wewnętrzną i oznacza prawo do samodzielnego rozstrzygania o sprawach danego podmiotu, natomiast niezależność dotyczy relacji zewnętrznych i jest rozumiana jako brak podporządkowania innym podmiotom. Konsekwencją tej – podkreślmy to po raz kolejny – wyjątkowej pozycji, jest obowiązek kształtowania sytuacji prawnej związków wyznaniowych w porozumieniu z ich właściwymi przedstawicielami. Co prawda Konstytucja RP nie przewiduje obowiązku uchwalenia tzw. ustaw indywidualnych[11], jednak pewne jest, iż ich opracowanie oraz ewentualna zmiana może nastąpić jedynie po zawarciu umowy, o której traktuje art. 25 ust. 5 Konstytucji. Trzeba o tym pamiętać zwłaszcza w przypadku proponowania jakichkolwiek zmian w treści normatywnej każdej z piętnastu „ustaw indywidualnych”, regulujących stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z niektórymi działającymi na jej terenie kościołami oraz związkami religijnymi.

W tym kontekście należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się, że zasada bezstronności odnosi się do działań państwa w sferze jego imperium i nie oznacza obojętności na sprawy religijne. Wręcz przeciwnie, przestrzeń publiczna – w tym w zakresie, w jakim jest „zarządzana” przez państwo, np. urzędy, czy szkoły – może stać się miejscem ekspresji religijnej, co w żadnym wypadku nie stoi w sprzeczności ze standardem bezstronności światopoglądowej władz publicznych[12]. Do jego naruszenia doszłoby dopiero wówczas, gdy jej przedstawiciele podejmując rozstrzygnięcia o charakterze władczym – zarówno w sferze stanowienia jak i stosowania prawa – kierowaliby się wyznaniem bądź światopoglądem obywateli. Stąd też w praktyce zasada to oznacza odcięcie się polskiego ustrojodawcy zarówno od systemu państwa wyznaniowego, jak i wprowadzającego w miejsce religii jakąkolwiek ideologię[13], zakładającą np. ateizację społeczeństwa. Zgodnie z zasadą bezstronności władze państwowe nie mogą zakazać albo narzucić komukolwiek jakiegokolwiek światopoglądu lub wyprowadzać z preferencji światopoglądowych osoby bądź grupy osób konsekwencji prawodawczych, decyzyjnych czy jurysdykcyjnych[14].

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt U 10/07, bezstronność działania władz publicznych w sprawach przekonań religijnych polega w szczególności na zapewnieniu każdemu korzystania z wszystkich praw wynikających z wolności religijnej, co zarazem stanowi konieczny warunek równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych. Stąd też – jak słusznie podkreślił Trybunał Konstytucyjny – „władze publiczne działają bezstronnie, a kościoły i związki wyznaniowe są równouprawnione, jeśli każdy może korzystać z praw wynikających z wolności religijnej, a kościoły i związki wyznaniowe mogą wypełniać swe funkcje wynikające z wolności religii i korzystać z uprawnień koniecznych dla realizacji tych funkcji, przy czym funkcje te realizują zapewniając w sposób równoprawny, każdemu z wyznawców różnych religii i wyznań, prawa będące konsekwencją wolności religii, o której mowa w art. 53 ust. 2 i 3 Konstytucji RP”[15].

Zgodnie z tym przepisem wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują (art. 53 ust. 2). Poza tym polski ustrojodawca postanowił, iż wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (art. 53 ust. 5). Już teraz warto podkreślić, iż ustrojodawca wśród zasad realizacji wolności religijnej umieścił prawo nauczania religii w szkole (art. 53 ust. 4).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na błąd – zawarty w preambule przedmiotowego projektu – polegający na utożsamieniu zasady bezstronności światopoglądowej władz publicznych ze „świeckością państwa” czy „radykalnym” rozdziałem go od kościołów i innych związków wyznaniowych. Nie ma wątpliwości, iż polskiemu ustrojodawcy obce są tego typu koncepcje, o czym świadczy chociażby jednoznaczne odwołanie się do „kultury zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu”. Przyjęcie przez autorów omawianego projektu niekonstytucyjnych założeń doprowadziło do wypracowania projektu ustawy w zdecydowanej większości sprzecznego z normami obowiązującej ustawy zasadniczej.

Zmiana zasad nauczania religii w szkole publicznej

Istotą zmian proponowanych przez Inicjatywę Polską w kwestii nauczania religii w szkołach publicznych jest zakazanie finansowania tego typu lekcji ze środków publicznych, przy jednoczesnym umożliwieniu bezpłatnego użyczania sal lekcyjnych przez szkoły związkom wyznaniowym na organizowanie lekcji religii we własnym zakresie. Proponowane rozwiązania pozostają niezgodne z Konstytucją oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 Konstytucji RP religia kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej może być przedmiotem nauczania w szkole, przy czym nie może być naruszona wolność sumienia i religii innych osób. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym już orzeczeniu w sprawie o sygn. 10/07 prawo do nauczania religii oraz do korzystania z takiego nauczania są elementami wolności sumienia i religii. To z kolei oznacza, iż bezstronne światopoglądowo państwo musi zapewnić wszystkim obywatelom – bez względu na ich wyznanie – możliwość swobodnego i dobrowolnego realizowania tego prawa. Oczywiście w ustalaniu warunków jego realizacji państwo może posłużyć się uzasadnionym i proporcjonalnym różnicowaniem sytuacji związków wyznaniowych, ze względu np. na liczebność ich członków. W każdym razie, co do zasady, stwierdzić trzeba, że, iż skoro obowiązkiem państwa jest zapewnienie możliwości korzystania przez każdego człowieka z nauki religii, to w ramach jego wypełnienia należy także zapewnienie stosownego zaplecza organizacyjnego i finansowego[16]. Zwłaszcza w stosunku do małych związków wyznaniowych, które samodzielnie nie byłyby w stanie podołać tego typu zadaniom.

W tym kontekście należy pamiętać, że – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 30 stycznia 1991 r. (sygn. akt K 11/90) – organizowanie lekcji religii w szkołach publicznych jest ściśle związane z prawem rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania moralnego i religijnego w zgodzie z własnymi przekonaniami. Stąd też to na organach państwa, zabezpieczającego możliwość pełnego korzystania z praw człowieka, spoczywa obowiązek zorganizowania wychowania religijnego dzieci i młodzieży, które odpowiada woli rodziców. Ponadto Trybunał Konstytucyjny zaznaczył także istnienie wyraźnej korelacji pomiędzy gwarancjami wolności religii a organizowaniem lekcji religii w szkole podkreślając, że brak nauczania religii w szkole łamał „w sposób oczywisty prawa obywatelskie zagwarantowane w art. 82 ust. 1 Konstytucji (…) [zaś] zaskarżone instrukcje, umożliwiając dobrowolne pobieranie nauki religii w pomieszczeniach szkolnych, usunęły wyżej opisane trudności i zapewniły w ten sposób realizację przepisu art. 82 ust. 1 Konstytucji”[17]. W demokratycznym państwie prawnym obowiązek zorganizowania lekcji religii w szkole jest zatem naturalną konsekwencją wolności sumienia i wyznania. W cytowanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, analizując art. 18 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych[18] oraz art. 13 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych[19], uchwalonych przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w Nowym Jorku 16 grudnia 1966 r., zauważył również, że „ustawa, która by nakazywała lub zakazywała nauczania religii w szkołach wbrew woli rodziców, nie odpowiada standardom prawa międzynarodowego”[20].

Niezależnie od konstytucyjnych gwarancji nauczania religii w szkole – w tym jej finansowania – należy wskazać na treść obowiązującej Polskę umowy międzynarodowej, jaką jest Konkordat zawarty ze Stolicą Apostolską w 1993 r.[21] Zgodnie z jego art. 12 ust. 1 obowiązek organizacji lekcji religii spoczywa na publicznych przedszkolach, szkołach podstawowych i ponadpodstawowych. Oczywiste jest, że w ramach „organizacji” mieści się podjęcie wszelkich działań zmierzających do podjęcia nauczania religii, w tym kosztów związanych z prowadzeniem tego typu zajęć, np. poprzez zatrudnienie katechetów. Ponadto warto dodać, że finansowanie lekcji religii przez państwo jest także standardem przyjętym w większości państw Unii Europejskiej, m.in. w Niemczech, Włoszech, Irlandii, Finlandii, Hiszpanii czy na Słowacji.

Likwidacja komisji państwowo-kościelnych

Za niezgodne z obowiązującą ustawą zasadniczą należy uznać także zamiar likwidacji komisji państwowo-kościelnych. Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu i Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisja Wspólna Rządu RP i Świętego Soboru Biskupów działają na podstawie „ustaw indywidualnych”. Stąd też ich likwidacja może nastąpić jedynie po nowelizacji, odpowiednio: ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Dokonanie zaś takiej noweli wymagałoby – stosownie do art. 25 ust. 5 Konstytucji – wcześniejszego zawarcia umowy pomiędzy Rządem a przedstawicielami właściwego Kościoła, którzy musieliby wyrazić zgodę na likwidację odpowiedniej Komisji. Stąd też art. 2 analizowanego projektu, uchylający art. 4 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, bez zachowania stosownego trybu nowelizacji, należy uznać za niekonstytucyjny. Analogicznie należy ocenić chęć likwidacji Komisji Wspólnej Rządu RP i Świętego Soboru Biskupów.

Natomiast na mocy art. 16 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania działa Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP i Aliansu Ewangelicznego w RP, Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP i Polskiej Rady Ekumenicznej, Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu RP oraz Kościoła Ewangelicko–Augsburskiego w RP. Biorąc pod uwagę fakt, iż Komisje te nie działają na podstawie „ustawy indywidualnej” nie ma do nich zastosowania tryb art. 25 ust. 5 Konstytucji. Jednak, aby dokonać ich likwidacji należałoby uchylić podstawę prawną ich istnienia – a więc art. 16 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Tego jednak w analizowanym projekcie jego twórcy nie czynią. Projektowany przepis art. 8 ustawy o świeckim państwie „likwiduje” Komisje, zaś art. 1 przedmiotowego projektu uchyla art. 16a ustawy o gwarancjach, który dotyczy zawierania umów ze związkami wyznaniowymi, a nie tworzenia komisji wspólnych. Taki zabieg należy uznać za niezgodny z fundamentalnymi zasadami poprawnej legislacji. Poza tym trzeba zauważyć, że likwidacja wymienionych komisji zdecydowanie utrudniłaby współdziałania państwa i związków wyznaniowych, o którym mowa w art. 25 ust. 3 Konstytucji, także w sferze kształtowania wzajemnych stosunków. To z kolei znacząco obniżyłoby standard przestrzegania Konstytucji.

Za niezgodne z ustawą zasadniczą należałoby uznać także powołanie Komisji Wspólnej Rządu i Kościołów, Związków Wyznaniowych oraz Organizacji Świeckich. Przede wszystkim należy pamiętać, iż ustrojodawca nie przyznał ustawodawcy kompetencji do „grupowania” związków wyznaniowych w jakiekolwiek instytucjonalne formy współpracy. Już z literalnego brzmienia art. 25 ust. 5 wynika, iż kształtowanie sytuacji prawnej danego związku wyznaniowego powinno odbywać się w ramach indywidualnych uzgodnień z jego właściwymi przedstawicielami. Oczywiście nie oznacza to odrzucenia a prori „zbiorowych” form dialogu, jednak do ich powstania wymagana jest zgoda samych związków wyznaniowych. Wynika to z wyposażenia je w cechę autonomii i niezależności, a więc m.in. braku podporządkowania instytucjom państwa, także w zakresie „obowiązkowości” prowadzenia z nimi instytucjonalnego dialogu. Wykładnię tę potwierdza wspomniany już art. 16 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który stanowi, iż formy stałego współdziałania między państwem a związkami wyznaniowymi mogą zostać powołane jedynie „na zasadach wzajemnego uzgodnienia”.

Poza tym wątpliwości natury konstytucyjnej wzbudza połączenie we wspólnej Komisji związków wyznaniowych oraz tzw. organizacji świeckich. Przede wszystkim cele działania obydwu typów podmiotów są zupełnie inne. Autorzy projektu uznali, iż celem funkcjonowania organizacji świeckich ma być „krzewienie kultury świeckiej oraz zasad agnostycyzmu i ateizmu”, a więc ideologii przeciwnych wierze religijnej wyznawanej i głoszonej przez związki wyznaniowe.

Problematyka Funduszu Kościelnego i ubezpieczenia społecznego duchownych

Ostatnim obszarem zainteresowania autorów projektu ustawy o świeckim państwie są kwestie związane z istnieniem Funduszu Kościelnego oraz zasadami ubezpieczeń społecznych osób duchownych. Zgodnie z obowiązującą ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych duchowni opłacają 20% składki na swoje ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, pozostałe zaś 80% pokrywane jest ze środków Funduszu Kościelnego. Fundusz ten opłaca 100% składki jedynie za członków zakonów kontemplacyjnych klauzurowych, misjonarzy w okresach pracy na terenach misyjnych (art. 16 ust. 10). Należy pamiętać, iż zasady te dotyczą jedynie tych duchownych, którzy nie posiadają innego tytułu ubezpieczenia, np. na podstawie stosunku pracy. Ponadto Fundusz w pewnych wypadkach partycypuje w części kosztów ubezpieczenia duchownego posiadającego różne tytuły do ubezpieczenia (art. 16 ust. 10a). Na marginesie warto wspomnieć – co stanowi kolejny przejaw braku zastosowania zasad prawidłowej legislacji – iż autorzy projektu ustawy o świeckim państwie chcąc zlikwidować Fundusz Kościelny nie przewidzieli uchylenia omówionych tu przepisów, wprost odnoszących się do funkcjonowania tej instytucji.

Ponadto trzeba podkreślić, że współcześnie Fundusz Kościelny służy nie tylko do współfinansowania zabezpieczenia społecznego osób duchownych. Obok tego celu środki Funduszu Kościelnego przekazywane są na wspomaganie kościelnej działalności oświatowo-wychowawczej i opiekuńczo-wychowawczej, inicjatyw związanych ze zwalczaniem patologii społecznych, a także konserwację i remonty obiektów sakralnych i kościelnych o wartości zabytkowej[22].

Stąd też środki publiczne przekazywane związkom wyznaniowym – nie tylko Kościołowi Katolickiemu – w ramach Funduszu Kościelnego nie są przeznaczane na finansowanie działalności ściśle religijnej, ale ważnych aspektów społecznej aktywności wspólnot wyznaniowych. Oczywiście Fundusz Kościelny czy zasady ubezpieczenia społecznego osób duchownych nie znajdują bezpośredniego oparcia w Konstytucji, w związku z czym mogą być kształtowane przez ustawodawcę w granicach obowiązującej ustawy zasadniczej. Stąd też problematykę tę należy oceniać nie tylko z perspektywy konieczności zapewnienia ochrony wolności sumienia i religii, ale przede wszystkim współdziałania państwa i związków wyznaniowych na rzecz dobra człowieka i dobra wspólnego (art. 25 ust. 3 Konstytucji). Stąd o ile sam fakt wsparcia finansowego instytucji wyznaniowych jest jak najbardziej zgodny z Konstytucją, o tyle jego konkretne formy mogą przybierać różną postać. Jednak nie oznacza to pełnej swobody organów państwa polskiego w kształtowaniu zasad finansowania wspólnot wyznaniowych. Zasadnicze ograniczenie w tym zakresie stanowi art. 22 ust. 2 Konkordatu, zgodnie z którym materia ta może zostać uregulowana po dokonaniu stosownych uzgodnień w ramach specjalnej komisji państwowo-kościelnej.

Tymczasem Stowarzyszenie Inicjatywa Polska chcąc zlikwidować Fundusz Kościelny nie proponuje właściwie żadnych mechanizmów jego zastąpienia środkami publicznymi. To z kolei stoi w sprzeczności z naturą samego Funduszu, który został powołany, jako rekompensata za znacjonalizowane przez władze komunistyczne nieruchomości kościelne. Poza tym należy pamiętać, iż likwidacja Funduszu Kościelnego uderzy przede wszystkim w mniejszościowe związki wyznaniowe. W tym kontekście zrozumiałe jest stanowisko Prawosławnego Metropolity Warszawskiego i Całej Polski wyrażone 22 marca 2012 r. w związku z poselskim projektem ustawy zakładającym m.in. likwidację Funduszu Kościelnego. W piśmie przesłanym do Marszałka Sejmu uznał on, iż likwidacja Funduszu Kościelnego bez pełnej rekompensaty za przejęte przez Polskę Ludową grunty Kościoła Prawosławnego jest niezgodne zarówno z zasadami praworządności, jak i współżycia społecznego[23].

Podsumowanie

Projekt ustawy o świeckim państwie przygotowany przez Stowarzyszenie Inicjatywa Polska przewiduje szereg rozwiązań wprost niezgodnych z Konstytucją RP i ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi Sama idea „świeckiego państwa” oraz „radykalnego rozdziału związków wyznaniowych od państwa” jest ewidentnie sprzeczna z przepisami polskiej Konstytucji. Projekt zakłada zakaz finansowania lekcji religii z budżetu państwa, likwidację istniejących komisji państwowo-kościelnych oraz likwidację Funduszu Kościelnego.

Organizowanie, a więc i finansowanie ze środków publicznych, lekcji religii w szkole jest gwarantowane konstytucyjnie. Analogiczne gwarancje zawiera Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisany z 28 lipca 1993. Ponadto finansowanie edukacji religijnej stanowi powszechnie stosowane rozwiązanie w krajach Unii Europejskiej oraz powinno zostać utrzymane także wobec niekatolickich związków wyznaniowych. Ewentualna likwidacja komisji państwowo-kościelnych wymagałaby podjęcia wiążących ustaleń z właściwymi związkami religijnymi.

Istnienie i funkcjonowanie Funduszu Kościelnego oraz zasady objęcia duchownych ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym należy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście konstytucyjnej zasady współdziałania państwa ze związkami wyznaniowymi na rzecz dobra człowieka i dobra wspólnego. Projektodawcy ignorując te uwarunkowania konstytucyjne chcą dokonać likwidacji Funduszu Kościelnego, lecz nie proponują żadnej alternatywy wspierania społecznie użytecznej działalności wspólnot religijnych. Przygotowany przy Inicjatywę Polską projekt ustawy o świeckim państwie jest zatem niezgodny z art. 25 i 53 Konstytucji oraz art. 12 Konkordatu, który jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a więc w świetle art. 188 Konstytucji ma wyższą moc prawną niż ustawy i każda ustawa musi być zgodna z Konkordatem.

Ponadto należy zwrócić uwagę na pojawiające się w projekcie błędy w zakresie zasad techniki prawodawczej, czy niedostateczne, ogólnikowe i niepoparte rzeczowymi argumentami uzasadnienie zaproponowanych zmian.

Autor: Konrad Dyda

[1] Tekst projekt dostępny jest na stronie http://www.inicjatywa25.pl/files/-wieckie-panstwo-projekt-ustawy-preambu-a.pdf (dostęp 8 stycznia 2019 r.).

[2] Tekst uzasadnienia projektu dostępny jest na stronie http://www.inicjatywa25.pl/files/-wieckie-panstwo-projekt-ustawy-uzasadnienie.pdf (dostęp 8 stycznia 2019 r.).

[3] Dz.U. z 2017 r. poz. 153.

[4] Dz.U. z 2018 r. poz. 380.

[5] Wystarczy wskazać tu analogiczny art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1726).

[6] Dz.U. z 2018 r. poz. 1457.

[7] Dz.U. Nr 9, poz. 87.

[8] Dz.U. z 2017 r. poz. 1778, z późń. zm.

[9] Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 13/02.

[10] M. Olszówka, Wpływ Konstytucji RP z 1997 roku na system źródeł prawa wyznaniowego, Warszawa 2016, s. 157.

[11] Ustawa indywidualna (partykularna) jest to ustawa regulująca stosunki państwa z konkretnym związkiem religijnym. Co do braku obowiązku jej uchwalenia zob. np. W. Uruszczak, Art. 25 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskliej. Problemy interpretacyjne, w : Pro bono Reipublicae. Księga jubileuszowa Profesora Michała Pietrzaka, red. Paweł Borecki, A. Czohara, T.J. Zieliński, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 482-483; D. Walencik, Realizacja art. 25 ust. 5 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2010, nr 6, s. 44.

[12] Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 26 listopada 2014 r., sygn. akt V ACa 729/14; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I ACa 608/13; wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 26 marca 2010 r., sygn. akt I C 28/10.

[13] J. Krukowski, Polskie prawo wyznaniowe, Warszawa 2008, s. 71-73.

[14] D. Dudek, Obecność krzyża w przestrzeni publicznej a zasada bezstronności światopoglądowej władz publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, w: Obecność krzyża w przestrzeni publicznej. Doświadczenia niektórych państw europejskich, red. P. Stanisz, M. Zawiślak, M. Ordon, Lublin 2016, s. 187.

[15] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt U 10/07, pkt V.5.

[16] Stanowisko to jest silnie reprezentowane w doktrynie, np. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 275; M. Poniatowski, Podstawy finansowania nauczania religii, nauczania religii w szkołach publicznych z budżetu państwa, [w:] J. Krukowski, P. Sobczyk, M. Poniatowski (red.), Religia i etyka, w edukacji publicznej, Warszawa 2014, s. 171–209; A. Mezglewski, Polski model edukacji religijnej w szkołach publicznych. Aspekty prawne, Lublin 2009, s. 144–147; M. Olszówka, Objaśnienia do art. 53 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1271.

[17] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 stycznia 1991 r., sygn. akt K 11/90, pkt II.D.

[18] Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.

[19] Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169.

[20] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 stycznia 1991 r., sygn. akt K 11/90, pkt II.E.

[21] Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.; Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318.

[22] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1990 r. w sprawie rozszerzenia zakresu celów Funduszu Kościelnego; Dz.U. z 1990 r. Nr 61, poz. 354.

[23] Pismo Prawosławnego Metropolity Warszawskiego i Całej Polski do Marszałka Sejmu RP z dnia 22 marca 2012 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/39BBD741A1033F9EC12579CF003AC4D9/%24File/256-001.pdf (dostęp 9 stycznia 2019 r.).