Reforma, która najgłębiej zmieniła Polskę – 30. rocznica reformy samorządowej

Rok 2020 pełen jest znaczących rocznic. Jedną z najważniejszych jest 30-lecie reformy samorządowej, która chyba najgłębiej zmieniła Polskę, umożliwiając oddolne budowanie społeczeństwa obywatelskiego, w zgodzie z zasadą pomocniczości.

8 marca 1990 roku sejm uchwalił pakiet ustaw tworzących samorząd na poziomie gminy. 27 maja 1990 roku odbyły się wybory samorządowe – pierwsze w powojennej Polsce w pełni demokratyczne wybory. Rozpoczął się proces oddolnego budowania samorządności. Ciekawe, że stosunkowo cicho jest o okrągłej, 30-tej rocznicy reformy, która w bodaj najgłębszym stopniu zmieniła Polskę. W całej Polsce w niemal dwóch i pół tysiącach jednostkach samorządu terytorialnego kilkaset tysięcy osób (w 1990 roku samych radnych było ok. 52 tysiące, do tego trzeba doliczyć urzędników, sołtysów i rady sołeckie, działaczy organizacji pozarządowych itp.) mniej lub bardziej bezpośrednio zaczęło budować nową rzeczywistość. Polska zaczęła się zmieniać nie tylko „na górze”, ale bardzo intensywnie także „na dole”.

Polacy nie byli nowicjuszami w dziedzinie samorządności lokalnej. Tradycje samorządu, zwłaszcza miejskiego, sięgają średniowiecza. Z wielkimi trudnościami, ale przecież skutecznie budowała samorządność lokalną II Rzeczpospolita. Te doświadczenia zostały jednak w 1939 roku ucięte na z górą pół wieku. Nowi samorządowcy nie mieli szans sięgnąć do doświadczeń przodków. Mam rodzinny przykład – mój rodzony dziadek, Tadeusz Fenrych, był dwie kadencje burmistrzem Krotoszyna (1930 – 1938) – nie miałem szans go poznać i porozmawiać o jego zarządzaniu miastem, został zamordowany przez hitlerowców w obozie koncentracyjnym w Buchenwaldzie. Polacy nie byli także nowicjuszami w dziedzinie samoorganizacji społecznej – niemal połowa nowych radnych szlify społeczne zdobywała działając w „Solidarności”. Tym niemniej w 1990 roku niemal wszystko (poza granicami gmin i budynkami administracyjnymi) trzeba było budować od nowa. Trzeba było uchwalić i wdrożyć nowe prawo, trzeba było w terenie tworzyć nowe struktury zarządzania (przełamując utrwalony przez 40 lat PRL-owski obyczaj i opór beneficjentów dotychczasowego układu), trzeba było zmieniać mentalność mieszkańców tak, by w swojej gminie naprawdę poczuli się współgospodarzami.

Społeczne tło reformy samorządowej

Praktyką czasów PRL było organizowanie społeczeństwa wokół miejsca zatrudnienia, a nie miejsca zamieszkania. Zakład pracy miał za zadanie nie tylko organizować produkcję – miał także kontrolować społeczne postawy i działania. Nieprzypadkowo to właśnie tam istniały Podstawowe Organizacje Partyjne PZPR. To w zakładzie pracy należało szukać sposobów zaspokojenia wszelkich potrzeb życiowych. To zakład pracy organizował nie tylko pracę, ale i wypoczynek (Fundusz Wczasów Pracowniczych, kolonie dla dzieci), zapewniał rozmaite deputaty dla swoich pracowników, nierzadko tylko za jego pośrednictwem można było otrzymać mieszkanie. Dom, osiedle to tylko miejsce do spania, prawdziwe życie miało się toczyć w zakładzie pracy. Reforma miała to zmienić.

45 lat rządów komunistycznych przyzwyczaiło obywateli PRL, że wszystko należy im się od państwa. Państwo było właścicielem niemal wszystkiego, w propagandzie zapewniało, że wszystko obywatelom zapewnia. W niewielkim stopniu zaspokajało społeczne oczekiwania, skuteczne wszakże było w tworzeniu postaw roszczeniowych. Reforma musiała zmienić postawy z „należy mi się” na „jestem gotów wziąć współodpowiedzialność” oraz „jestem gotów współtworzyć”.

Czasy władzy mającej aspiracje do totalnego panowania nad społeczeństwem pozostawiły po sobie totalny brak zaufania do przedstawicieli władzy. Władza to byli „oni”, od nich nam się należy, ale współpraca z nimi pachnie kolaboracją. Czas „Solidarności”, gdy przedstawiciele tego ruchu społecznego wzięli odpowiedzialność za kraj i nowe społeczności lokalne tylko w niewielkim stopniu i raczej na krótko osłabił te dominujące postawy. Budowa kapitału społecznego, oznaczającego zaufanie, gotowość do współpracy i budowania więzi od początku samorządności jest jednym z najtrudniejszych zadań reformy.

Reforma: nowe prawo, nowe struktury, nowa mentalność

Mówiąc o reformie samorządowej trzeba koniecznie wymienić czterech głównych jej twórców: to Jerzy Regulski, Jerzy Stępień, Michał Kulesza i Walerian Pańko. Jerzy Regulski przez całą smutną dekadę lat 80-tych wykonywał w gronie przyjaciół urbanistów pracę, na widok której niektórzy pukali się w głowę. Mianowicie dyskutowali nad reformą samorządową. Wówczas wyglądało to na ćwiczenie z kategorii „political fiction”, lecz w efekcie przyniosło wstępny pomysł i zespół zapalonych ludzi gotowych go realizować. Z tym pomysłem Jerzy Regulski usiadł do Okrągłego Stołu – w „podstoliku” dyskutującym o administracji lokalnej udało im się tylko opracować i podpisać protokół rozbieżności.

Po wyborach z 4 czerwca 1989 (Regulski został senatorem) i utworzeniu rządu Tadeusza Mazowieckiego sprawa stała się nagle realna, a w dodatku był zespół ludzi, którzy wiedzieli o co chodzi i po co taka zmiana. Jerzy Regulski został Pełnomocnikiem Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego, Jerzy Stępień przewodniczącym senackiej Komisji ds. samorządu, która przygotowała podstawowy pakiet ustaw samorządowych, poseł Walerian Pańko był przewodniczącym nadzwyczajnej komisji sejmowej ds. reformy samorządowej, która koordynowała przeprowadzanie ustaw przez sejm, a Michał Kulesza ekspertem. Dobra współpraca tego zespołu doprowadziła do tego, że mimo przeszkód (żadna władza centralna nie jest chętna do oddawania części władzy i pieniędzy w teren) w błyskawicznym tempie (od połowy września 1989 do 8 marca 1990) przygotowane zostały ustawy pozwalające na przeprowadzenie wyborów i rozpoczęcie działalności przez samorządy zupełnie inne niż dotychczasowa administracja lokalna.

Powstał samorząd (na razie gminny, reforma na poziomie powiatowym i wojewódzkim kontynuowana była w 1998 roku), który był rzeczywiście strukturą spełniającą kryteria zapisane w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego z 1985 roku. W Karcie czytamy, że samorząd lokalny to „prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. I to zostało w polskim prawie w 1990 roku uchwalone.

Samorząd terytorialny to odtąd wszyscy mieszkańcy gminy, którzy dla realizacji swych potrzeb demokratycznie wybierają swoje władze. Gmina ma osobowość prawną i w stosunku do władz centralnych jest partnerem, a nie podwładnym. W razie sporu z rządem gmina może szukać rozstrzygnięcia przed niezawisłym sądem administracyjnym. Gmina ma swoją własność komunalną i prawo do niezależnego dysponowania swoim majątkiem. Ma też własne dochody, o których wielkości decyduje własna gospodarność oraz algorytm ustalony przez parlament, a nie wola polityczna aktualnego rządu. Dysponując swoimi finansami samodzielnie tworzy plan finansowy, czyli budżet. Władze centralne nie mają prawa oceniać, czy ten plan jest „słuszny”, to będzie oceniał tylko elektorat, władze za pośrednictwem wojewodów i Regionalnych Izb Obrachunkowych mają jedynie obowiązek sprawdzić, czy budżet jest przygotowany zgodnie z prawem. Gmina sama tworzy swoją administrację, która jest całkowicie niezależna od administracji rządowej, a tym bardziej władz partyjnych. Jej władzą stanowiącą (uchwałodawczą) jest demokratycznie wybrana rada, która sama tworzy i uchwala statut gminy (lokalną konstytucję). Szefem lokalnej władzy wykonawczej jest wójt (burmistrz, prezydent), który organizuje urząd, jest jego najwyższym zwierzchnikiem i pracodawcą. Władze gminy same decydują o sposobie realizacji swych zadań.

Profesor Jerzy Regulski zawsze podkreślał, że doprowadzenie do powstania i uchwalenia tego prawa, choć trudne i wymagające wielu politycznych manewrów, było najprostszym krokiem w reformie. Ideowym fundamentem samorządu jest (głoszona przez katolicką naukę społeczną) zasada pomocniczości. Na tym etapie reformy oznacza ona, że władza centralna ma tylko pomagać władzom gminnym w sytuacjach, w których gmina sama nie jest w stanie sobie poradzić. To wymagało dokonania szczegółowego rozdziału kompetencji pomiędzy władzą centralną (rządem i jego agendami centralnymi i terytorialnymi) i samorządem terytorialnym. Zostało to precyzyjnie opisane w tzw. „ustawie kompetencyjnej”.

Ustawy to jedno, a ludzkie przyzwyczajenia (i na górze, i na dole), to drugie. Trzeba było pomóc w tworzeniu nowych zasad i procedur postępowania oraz przyzwyczajeń. Autorzy reformy utworzyli dwa narzędzia dla ich wdrażania. Jedno to delegaci Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Samorządowej we wszystkich 49 ówczesnych województwach. Przy pomocy lokalnych Komitetów Obywatelskich powołano ich wiosną 1990 roku w całym kraju. Byli niezależni od wojewodów, którymi wówczas byli jeszcze mianowani z klucza poprzednich, jeszcze PRL-owskich władz. Zadania delegatów polegały z jednej strony na uczeniu nowego prawa przyszłych, a po wyborach nowych samorządowców, z drugiej uświadamianiu władzom wojewódzkim, że ich kompetencje wobec gmin znacząco się zmieniły. Delegaci odegrali także dużą rolę w trudnym procesie komunalizacji mienia. Działali do końca 1991 roku.

Drugim narzędziem była Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL). Ojcowie polskiej samorządności nie mieli złudzeń – uczenia zasad i praktyki samorządności nie mogą uczyć osoby, które dotąd kształciły administrację lokalną, przecież nie samorządną. Trzeba zupełnie nowych zespołów. FRDL powstała już jesienią 1989 roku, bardzo szybko przy pomocy lokalnych działaczy powstało 16 ośrodków szkoleniowych obejmujących swoim działaniem całe terytorium Polski i dodatkowo cztery Wyższe Szkoły Administracji Publicznej (w Białymstoku, Kielcach, Krakowie i Szczecinie). Fundacja organizowała szkolenia (bardzo szybko wprowadzając metody szkoleń interaktywnych), konferencje, wizyty studyjne w krajach z dużymi tradycjami samorządności lokalnej. Adresatami byli (i są – Fundacja działa do dzisiaj) radni, urzędnicy i społeczności lokalne – w tym młodzież, organizacje pozarządowe, małe i średnie firmy.

Reforma samorządowa przeciągnęła się – z korzyścią dla gmin. Gdy w 1998 roku powstawała nowa mapa administracyjna Polski z powiatami i województwami, wówczas gminy już okrzepły i ustabilizowały się jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego. Było wówczas oczywiste, że tworzenie powiatów i samorządowych województw nie może się odbywać kosztem gmin, a wszystkie szczeble samorządów powinny ze sobą współpracować, ale też są od siebie niezależne.

Konsekwencje reformy samorządowej

Proces budowania samorządności w Polsce trwa. Zmienia się prawo – od 1993 roku gminy prowadzą szkoły podstawowe, od 2002 roku szefowie gmin wybierani są w wyborach bezpośrednich, od 2018 roku tylko na dwie 5-letnie kadencje. Okrzepły powiaty i województwa, które przy wszystkich trudnościach z sukcesem realizują politykę lokalną i regionalną odpowiadając za rozwój lokalnych społeczności. Konsekwencje faktu, że już 30 lat gospodarz gminy jest na miejscu i odpowiada tylko przed elektoratem widać gołym okiem. Pomogły w tym niewątpliwie dotacje europejskie, ale trzeba podkreślić, że pozyskanie dotacji też wymaga odpowiedniej aktywności, wiedzy i umiejętności, o wkładzie własnym nie zapominając.

Oczywiście ten system nie jest idealny ani nie gwarantuje sukcesu w każdej konkretnej gminie. Zdarzyło się, że gmina zbankrutowała i trzeba było ją wymazać z mapy przyłączając fragmenty obszaru i mieszkańców do gmin sąsiednich (Ostrowice w zachodniopomorskim). Bywało nawet, że podejrzany i aresztowany za korupcję lub mobbing szef gminy zarządzał z więzienia. Jednak nawet w tak patologicznych sytuacjach zło dotyczyło niewielkiego obszaru i istniał mechanizm przeciwdziałania. System też z pewnością można poprawiać: czy dobrze ustawione są finanse? Bogatsze gminy narzekają na zbyt obciążające „Janosikowe”, wszystkie twierdzą, że dostając nowe zadania nie otrzymują na realizację wystarczającego finansowania. Toczy się dyskusja nad zasadami współpracy gmin, powiatów i województw, bowiem wydaje się, że poczucie odrębności góruje nad koniecznością współpracy i potrzebą koordynowania działań. Można się zastanawiać, czy to dobrze, że decentralizacja zatrzymała się na poziomie gminy, a nie zeszła w jakiejś formie do wioski, czy w mieście na osiedle.

To są wszystko szczegóły, można je dyskutować, można zmieniać. Ważne natomiast, że samorząd jest już dla Polaków oczywistością. Znaczna część dzisiejszych aktywnych samorządowców dopiero wchodziła w życie, gdy wdrażana była reforma. Wielu polityków szczebla centralnego i europejskiego zdobywało ostrogi w samorządzie. Ogromna część spraw ważnych dla codziennego życia Polaków załatwiana jest przez osoby, które mogą znać ich osobiście, mało tego, mogą się czuć ich pracodawcami.

Na koniec pytania, wątpliwości: czy 30 lat samorządności spowodowało, że zasada pomocniczości naprawdę jest w Polsce realizowana i niezagrożona? W jakim stanie jest niezbędny dla dobrego funkcjonowania samorządu kapitał społeczny, a zatem wzajemne zaufanie i gotowość współpracy? W jakim stopniu jako społeczeństwo wyzwoliliśmy się z postaw roszczeniowych i utworzyliśmy społeczeństwo obywatelskie? Czy uważamy, że mamy wpływ i czujemy się współodpowiedzialni za naszą lokalną rzeczywistość? Podjęta i zrealizowana 30 lat temu reforma otworzyła przestrzeń do dobrego działania, do budowania społeczeństwa na zasadach personalizmu. Wiele zrobiono, ale zadanie wciąż jest aktualne.

Przemysław Fenrych

***
Przemysław Fenrych, były członek Prymasowskiej Rady Społecznej, opozycjonista, działacz katolicki i samorządowy, od początku lat 90-tych związany z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej.

Pod koniec lat 70. zaangażował się w działalność opozycyjną, współpracując z Ruchem Obrony Praw Człowieka i Obywatela i Ruchem Młodej Polski. W sierpniu 1980 uczestniczył w strajku w Wojewódzkiej i Miejskiej Bibliotece Publicznej w Szczecinie. We wrześniu wstąpił do „Solidarności”, kierował komisją zakładową, był też przewodniczącym Ogólnopolskiej Międzybibliotecznej Komisji Porozumiewawczej „S”, członkiem prezydium zarządu regionu i delegatem na I Krajowy Zjazd Delegatów w Gdańsku. Po wprowadzeniu stanu wojennego został internowany na niemal rok od grudnia 1981 do listopada 1982. Był jednym z założycieli i prezesem Szczecińskiego Klubu Katolików, wiceprzewodniczącym regionalnej Akcji Katolickiej i organizatorem Tygodni Kultury Chrześcijańskiej. Od 1981 do 1983 zasiadał w Prymasowskiej Radzie Społecznej.

Po 1989 współpracował z mediami katolickimi (m.in. jako zastępca redaktora naczelnego czasopisma „Kościół nad Odrą i Bałtykiem”). Do dziś jest autorem stałego felietonu w tygodniku „Niedziela”. W latach 1990–1991 był dyrektorem ośrodka radiowo-telewizyjnego w Szczecinie. Od 1998 do 2002 z ramienia AWS zasiadał w radzie miejskiej Szczecina. Od 1991 związany z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej. Został zastępcą dyrektora ds. szkoleń w szczecińskim oddziale tej organizacji, a także trenerem i ekspertem FRDL, specjalizując się w komunikacji społecznej, samorządności i edukacji. Opracował i realizuje programy przeznaczone dla samorządów i organizacji pozarządowych m.in. z Polski, Białorusi, Ukrainy i Tunezji.

Jest też współtwórcą Zjazdów Gnieźnieńskich w ich nowej edycji od 2003 r.