Relacje Państwo-Kościół

Dyskusji, rozpoczętej przez premiera Donalda Tuska nt. składek na ubezpieczenia osób duchownych, która pośrednio dotyczy możliwości likwidacji Funduszu Kościelnego, towarzyszy pytanie: czy tego rodzaju zmian może dokonać samodzielnie państwo, czy niezbędna jest uprzednia umowa z Kościołem w tej sprawie?

Analiza podstawowych aktów prawnych regulujących stosunki z Kościołami pokazuje, że o jednostronnej zmianie ze strony państwa nie może być mowy. Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w podstawowych aktach ustawodawczych Rzeczypospolitej, regulujących stosunki z Kościołem katolickim i innymi związkami wyznaniowymi. Są to przede wszystkim Konstytucja RP, Konkordat ze Stolicą Apostolską i ustawy regulujące stosunki państwa z poszczególnymi Kościołami.

Konstytucja RP – jak wyjaśnia ks. prof. Dariusz Walencik – gwarantuje, po pierwsze, „poszanowanie autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie w relacjach między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi” (art. 25 ust. 3). Wyrazem tego są dwa kolejne ustępy tego samego artykułu Konstytucji, które stanowią, że „stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy” (ust. 4) oraz że „stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi Kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami” (ust.5).

A zatem, jak zaznacza ks. Walencik: „wzajemne relacje państwa polskiego i związków wyznaniowych winny być określone w aktach prawnych mających podstawę w umowach bilateralnych”.

Odnośnie do pozakatolickich związków wyznaniowych fakt ten został sformułowany kategorycznie w Konstytucji w postaci przepisu, że prawo dotyczące tych związków „określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami”.

Natomiast – jeśli chodzi o Kościół katolicki – art. 25 ust. 4 Konstytucji odsyła w tym zakresie do Konkordatu. Umowa ze Stolicą Apostolską w art. 27 stanowi, że „sprawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań będą regulowane na drodze nowych umów między Układającymi się Stronami albo uzgodnień między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską”.

Poza tym ust. 1 art. 25 Konstytucji stwierdza, że „Kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione”. Niemożliwa jest zatem inna interpretacja przepisów Konstytucji niż założenie, iż wszelkie istotne zmiany w ustawodawstwie, dotyczące każdego z Kościołów, winny być poprzedzone umową z tymże Kościołem.

Stanowisko takie wyraził ponadto Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 2 kwietnia 2003 r. wyraził przekonanie, że „wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami Kościoła stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek Państwa do Kościoła Katolickiego”.

„Dzięki zasadzie bilateralności związki wyznaniowe uzyskały gwarancję udziału w tworzeniu prawa regulującego ich status prawny. Wyłączono tym samym możliwość, aby kształt tych relacji był określany w sposób jednostronny, arbitralny przez państwo” – wyjaśnia ks. prof. Walencik. Dodaje, że sformułowanie, zgodnie z którym ustawy powinny być uchwalone na podstawie umów, „sugeruje ścisłą zależność i bliskość treściową obu aktów. Można nawet przyjąć, że idzie tutaj o tożsamość substancjalną, merytoryczną ustawy i umowy”.

„Tym samym organy władzy publicznej nie mogą jednostronnie regulować spraw wchodzących w zakres stosunków między państwem a wspólnotami religijnymi, a więc również kwestii odnoszących się do spraw majątkowych podmiotów wyznaniowych. Taka jednostronna regulacja godzi w autonomię związków wyznaniowych i narusza przepisy dotyczące formy i metody kształtowania relacji państwa polskiego ze związkami wyznaniowymi” – stwierdził ksiądz profesor.

Wyjaśnił, że te same zasady muszą mieć zastosowanie przy ewentualnej likwidacji bądź przekształceniu Funduszu Kościelnego. Zaznaczył, że reguluje to ponadto art. 22 ust. 2 Konkordatu, który brzmi: „Przyjmując za punkt wyjścia w sprawach finansowych instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa obowiązujące ustawodawstwo polskie i przepisy kościelne, Układające się Strony stworzą specjalną komisję, która zajmie się koniecznymi zmianami. Nowa regulacja uwzględni potrzeby Kościoła, biorąc pod uwagę jego misję oraz dotychczasową praktykę życia kościelnego w Polsce”.

Ks. prof. Walencik podkreślił, że jeśli premier Tusk deklaruje wolę polityczną uregulowania spraw finansowych Kościoła, winno to nastąpić na drodze współpracy komisji konkordatowych: państwowej i kościelnej. W wypracowaniu rozwiązań winien uczestniczyć także nuncjusz apostolski.

Prawnik kościelny dodał, że konkordat przewiduje możliwość dwojakich rozwiązań w tym zakresie. Może to być „umowa parcjalna” między Polską a Stolicą Apostolską nt. kwestii finansowych bądź ustawa krajowa. W tym drugim wypadku negocjacje z rządem mogą być prowadzone przez Konferencję Episkopatu z upoważnienia Stolicy Apostolskiej. Wówczas – po podpisaniu odpowiedniej umowy między przedstawicielami KEP, upoważnionymi przez Stolicę Apostolską, a rządem – sprawy finansowe dotyczące Kościoła mogłyby zostać uregulowane w formie ustawy uchwalonej na podstawie tej umowy.

Przy okazji rozmówca KAI wskazał, że pojawiająca się obecnie propozycja likwidacji Funduszu Kościelnego nie jest nowa. 29 lipca 2004 r. do Marszałka Senatu wpłynął złożony przez grupę senatorów lewicy projekt ustawy o zniesieniu tego Funduszu. Celem tej inicjatywy – zgodnie z uzasadnieniem – było „zniesienie Funduszu Kościelnego i obciążenie duchownych lub instytucji kościelnych całością składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i zdrowotne”, począwszy od 1 stycznia 2005 r.

Projekt ten został jednak krytycznie oceniony przez powołanych przez Senat ekspertów. Paweł Borecki w swojej opinii napisał, że „całkowicie arbitralny tryb zmiany systemu finansowania związków wyznaniowych wyklucza zwłaszcza art. 25 ust. 4 i 5 Konstytucji RP z 1997 r. oraz Konkordat polski z 1993 r. w art. 22 ust. 2”. Wykazywał dalej, że projekt ustawy o zniesieniu Funduszu Kościelnego dotyczy na tyle istotnych aspektów stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi, że „regulacja problematyki objętej zakresem analizowanego przedłożenia musi nastąpić zgodnie z art. 25 ust. 4 i 5 Konstytucji”.

Ks. prof. Walencik zwrócił ponadto uwagę, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK należy się liczyć z postulatami związków wyznaniowych, aby uchwalenie ustawy poprzedziło zawarcie odpowiednich umów. Na tym etapie zakończono prace nad projektem.